Handvatten bij de aanpassing en omzetting van de bruidsschatregels

Mogelijke aanleidingen voor aanpassen of omzetten bruidsschat

Belangrijke aanleidingen voor het aanpassen of omzetten van de bruidsschat kunnen zijn een wijziging van het omgevingsplan of een waterschapsverordening die samenhangt met een concreet project, of een thematische beleidsontwikkeling die losstaat van een concreet project.

Hierna gaan we in op drie onderwerpen die een rol spelen bij de handvatten:

1. Gevolgen van samenhang met een concreet project voor keuzemogelijkheden van gemeenten en waterschappen.
2. De keuze van het plangebied (de ruimtelijke begrenzing van de aanpassing van het omgevingsplan of de waterschapsverordening).
3. De keuze welke regels (van de bruidsschat en eventueel andere regels) worden gewijzigd.

Ad 1 De wijziging hangt samen met een concreet project

Als de wijziging samenhangt met een concreet project, kan deze wijziging ofwel:

• zelf een definitief kader voor milieugevolgen van dit project inhouden, als voor realiseren van het project geen vervolgbesluiten nodig zijn waarin de milieueffecten breed worden gewogen. Dit zal vaak aan de orde zijn als de wijziging ruimte voor woningbouw creëert, of voor bedrijvigheid, die vanuit milieugevolgen bezien niet vergunningplichtig is in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), of
• het kader vormen voor nog te nemen besluiten over milieugevolgen van het project. Dit is aan de orde als voor het realiseren van het project nog vervolgbesluiten moeten worden genomen waarin de milieueffecten breed worden gewogen. In de meeste gevallen gaat het dan om vergunningen voor een milieubelastende activiteit die volgen uit het Bal.

De aard en omvang van het project bepaalt voor een belangrijk deel de keuzemogelijkheden die de gemeente of het waterschap heeft bij de aanpassing van het omgevingsplan of de waterschapsverordening. Die aard en omvang zijn leidend bij de keuze van het plangebied: de ruimtelijke begrenzing van het project is het vertrekpunt. Waar nodig aangevuld met de omgeving van het project als aanpassing van milieuregels daar nodig is voor het project. Aard en omvang van het project zijn ook bepalend voor de vraag welke regels van het omgevingsplan of de waterschapsverordening in ieder geval aandacht behoeven.

Overigens kan een gemeente of waterschap ook bij een wijziging die samenhangt met een concreet project het plangebied ruimer kiezen dan het project zelf. Maar de begrenzing van het project zal daarbij wel het startpunt van de keuze van het plangebied zijn. En naar verwachting zal een wijziging van bruidsschatregels voor het gehele grondgebied niet door één specifiek project wordt geïnitieerd.

Soms is bij een aanpassing die samenhangt met een concreet project– los van de bruidsschat –een project-mer Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper), plan-mer Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) of een plan-mer-beoordeling Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) vereist (zie Beslisschema plan-milieueffectrapportage).

Ad 2 De keuze van het plangebied (ruimtelijke begrenzing)

Als de wijziging niet samenhangt met een concreet project dat het plangebied bepaalt, kunnen de gemeente en het waterschap in beginsel zelf een keuze maken voor de ruimtelijke begrenzing van het gebied waarop die wijziging betrekking heeft. Belangrijk onderscheid daarbij is of de gemeente of het waterschap kiest voor wijziging voor het gehele grondgebied, of een deel van het grondgebied. In het tweede geval moet de wijziging ook een gebiedsaanwijzing inhouden.

Ad 3 De keuze welke regels (van de bruidsschat en eventueel andere regels) worden gewijzigd

Zoals hierboven al aangegeven, is bij een projectgerichte wijziging de aard en omvang van het project mede bepalend of aanpassing van de milieuregels van het omgevingsplan en de waterschapsverordening nodig is. En zo ja, om welke regels het dan gaat. Uit de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) kan volgen dat aanpassing van regels noodzakelijk is. Die regels uit het Bkl spelen vaak een rol bij het toelaten van activiteiten die geur-, geluid- of trillinghinder veroorzaken of bij het toelaten van daarvoor gevoelige gebouwen. Een andere reden kan zijn dat een bepaalde milieuregel van de bruidsschat in samenhang met het project ook los van concrete instructieregels van het Bkl een wijziging behoeft. Bijvoorbeeld om te waarborgen dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper).

Voor het overige kunnen de gemeente en het waterschap in beginsel zelf een keuze maken welke regels ze in de wijziging meenemen.

Bij de vraag of een plan-mer nodig is, is het van belang of de regels in de wijziging het kader vormen voor later te nemen besluiten voor projecten.

Als dat niet het geval is, zal bij een wijziging die losstaat van een concreet project geen plan-mer aan de orde zijn. Bij een wijziging die wel project gerelateerd is, hangt de vraag of een plan-mer nodig is af van het project zelf. En niet van het al dan niet meenemen van deze regels.

Als de regels in de wijziging wel een kader stellen voor latere besluiten, is in bepaalde gevallen een plan-mer of plan-mer-beoordeling vereist. Soms is het bij een vereiste plan-mer ook toegestaan om een plan-mer-beoordeling uit te voeren (zie Beslisschema plan-milieueffectrapportage).

Handvatten bij projectgerelateerde wijzigingen van het omgevingsplan en de waterschapsverordening

Deze eerste drie handvatten gaan ervan uit dat het project tot wijziging van het omgevingsplan of de waterschapsverordening noodzaakt. Dat zal vooral bij omgevingsplannen aan de orde zijn, als wijziging nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Veelal zal dat te maken hebben met het al dan niet toelaten of weren van activiteiten op een concrete locatie. Bij waterschapsverordeningen zal de noodzaak tot een projectgerelateerde wijziging naar verwachting minder vaak aan de orde zijn.

In grote lijnen zijn er de volgende handvatten:

A: Bij de wijziging van het omgevingsplan of de waterschapsverordening worden alleen bruidsschatregels meegenomen waarvan wijziging noodzakelijk is, gelet op concrete Bkl-instructieregels of aard en omvang van het project.

B: Als nog een vervolgbesluit volgt, worden naast regels onder A) andere milieuregels uit de bruidsschat meegenomen die het kader vormen voor besluiten over projecten.

C: Naast regels onder A en B worden ook andere regels meegenomen.

Het meenemen van kaderstellende regels van de bruidsschat bij een projectgerelateerde wijziging, waarvoor al een plan-mer nodig is vanwege de kenmerken van het project, kan voordelen hebben. Als u daar niet voor kiest, zal namelijk bij een latere wijziging van die kaderstellende regels, de vraag of een plan-mer nodig is opnieuw aan de orde komen. Die latere wijziging, is in geval van het omgevingsplan onontkoombaar, vanwege verplaatsen vanuit het tijdelijk deel. Dit speelt niet bij bruidsschatregels die geen kader vormen voor besluiten over projecten. Deze regels leiden niet tot een mer-plicht en het moment waarop deze worden gewijzigd kan dan ook geheel los staan van een project. Bij het meenemen daarvan, kan een overweging zijn dat de gemeente of het waterschap kiest voor het beter toegankelijk maken van die regels. Bijvoorbeeld door deze locatiespecifiek te maken. En dat ze gebruik maakt van het feit dat de projectgerichte aanpassing al tot keuze en vastleggen van een werkingsgebied leidt.

Dit zijn de eerste drie handvatten, verderop op deze pagina staan nog meer handvatten.

Handvatten bij wijzigingen van het omgevingsplan en de waterschapsverordening die los staan van concrete projecten

Als er geen sprake is van concrete projecten waarvoor wijziging van het omgevingsplan of de waterschapsverordening vereist is, hebben gemeenten en waterschappen veel keuzevrijheid over aanpassing van de bruidsschatregels. En over het tijdstip van aanpassen van die bruidsschatregels. Voor de gemeente speelt daarbij dat bruidsschatregels op uiterlijk 1 januari 2032 uit het tijdelijk deel moeten zijn verplaatst. Maar voor zowel een gemeente als een waterschap kunnen ambities voor de fysieke leefomgeving op een gegeven moment vragen om aanpassing van bruidsschatregels. Denk aan een (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden voor waterkwaliteit, waarvoor volgens het programma van maatregelen aanpassing van bruidsschatregels nodig is.

Bij deze grote mate van keuzevrijheid zijn vooral keuzes van belang over mee te nemen regels en over ruimtelijke begrenzing van de wijziging van het omgevingsplan of de waterschapsverordening.

Keuze over mee te nemen regels

Op het gebied van geurregels voor veehouderijen hebben zich na het vaststellen van het Bkl en de bruidsschat ontwikkelingen voorgedaan die noodzaken tot herbezinning op rijksniveau. Het is daarom raadzaam om deze regels niet met voorrang aan te passen, tenzij lokale overwegingen tot die aanpassing noodzaken.

Als de wijziging uitsluitend regels omvat die geen kader vormen voor besluiten over projecten, is geen sprake van plan-mer-plicht. Dit ongeacht de keuzes die de gemeente of het waterschap maken over ambitieniveau, ruimtelijke begrenzing en tijdstip van aanpassing. Deze keuzes zijn dan te maken op basis van andere overwegingen. Zo is een thematische aanpassing van het omgevingsplan of de waterschapsverordening denkbaar. Bij wijzigingen met een ander werkingsgebied dan het gehele grondgebied, speelt de visie die de gemeente en het waterschap hebben over omgaan met dergelijke gebiedsgerichte wijzigingen een belangrijke rol. Dat de regels geen kader vormen voor besluiten over projecten betekent overigens niet dat er geen relevante instructieregels zijn. Het is zeker niet uitgesloten dat het Bkl tot een aanpassing van een regel dwingt, terwijl die regel geen kader vormt voor besluiten over projecten. Zoals bij geluidregels voor bedrijven die activiteiten verrichten zonder dat daarvoor een milieuvergunning of afwijken van omgevingsplanregels nodig is.

Omvat de wijziging ook regels die wel een kader vormen voor besluiten over projecten? Dan zullen milieueffecten van de regels de doorslag geven bij de vraag of een plan-mer vereist is (zie Beslisschema plan-milieueffectrapportage).

Nog drie handvatten

Het voorgaande leidt, na de eerdere drie, in grote lijnen tot de volgende drie handvatten:

D: Bij de wijziging worden alleen bruidsschatregels meegenomen die geen kader vormen voor besluiten over projecten. De wijziging omvat het gehele grondgebied (D1) of een plangebied dat kleiner is dan dat (D2).

E: Bij de wijziging worden ook bruidsschatregels meegenomen die een kader vormen voor besluiten over projecten die niet project-mer-plichtig zijn. Er moet een plan-mer-beoordeling plaatsvinden, maar de aard en omvang van de milieueffecten kan zodanig zijn dat geen plan-mer nodig is.

F: Bij de wijziging worden bruidsschatregels meegenomen en wijzigingen daarvan doorgevoerd die tot de conclusie leiden dat een plan-mer vereist is. Bijvoorbeeld omdat ze een kader vormen voor besluiten over projecten die project-mer-(beoordelings)plichtig zijn, of omdat voor andere projecten en uit de plan-mer-beoordeling blijkt dat er aanzienlijke milieugevolgen zijn.

In handvatten E en F kan, tenzij het gaat om regels die kaderstellend zijn voor besluiten voor project-mer-plichtige projecten, de keuze van het plangebied mede bepalend zijn voor de vraag of een plan-mer vereist. En voor de vraag hoe omvangrijk het op te stellen plan-MER moet zijn.

Bij keuze voor handvat D kan het Programma Overgedragen Milieuregels Omgevingswet (POMO) en de bijbehorende plan-mer de gemeente en het waterschap ondersteunen bij het maken van keuzes over de inhoud van de wijziging. Het programma kan als inspiratie dienen voor de wijze van aanpassing van de regels (gebiedsgericht of niet, keuze instrument, vergroten toegankelijkheid). Het plan-MER voor de overgedragen milieuregels kan helpen om de milieueffecten van de wijziging te beschrijven. Hoewel er geen plan-mer nodig is, zullen de milieueffecten wel in de toelichting van de wijziging aan de orde moeten komen.

Ook bij de handvatten E en F kan het programma als inspiratie dienen voor de wijze van aanpassing. De plan-mer voor de overgedragen milieuregels kan in handvat E daarnaast ondersteuning bieden bij het motiveren waarom de wijzigingen geen aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. En in handvat F bij het beschouwen van de milieueffecten binnen een plan-mer.

Het al dan niet beschikbaar zijn van het programma en het plan-MER voor de overgedragen milieuregels kan dus een rol spelen bij de keuze over het tijdstip van wijzigen. Op het moment dat het programma en het plan-MER voor de overgedragen milieuregels nog niet definitief gereed zijn, zullen gemeenten en waterschappen zelf de benodigde informatie in kaart moeten brengen.