Bepaal of er sprake is van een project en besluit
Een project Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) is altijd een fysieke wijziging. Bijvoorbeeld het bouwen of verbouwen van een bouwwerk, installatie of werk, het kappen van een boom of het graven in de bodem. Een project is niet enkel het verruimen van openingstijden of het verhogen van emissies van geluid, geur of trillingen zonder dat er fysiek iets wijzigt.
Ook moet voor het project een vergunning nodig zijn (een besluit). Bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit, de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten, een omgevingsplan, of de ontgrondingsactiviteit.
Bepaal of het plan of programma een kader vormt voor het besluit
Voor de plan-mer-plicht moet het plan of programma een kader vormen voor een besluit. Dit betekent dat deze regels van het plan of programma een groot pakket van criteria en modaliteiten bevatten voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meer projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. De regels zijn dus kaderstellend voor projecten die project-mer-plichtig of project-mer-beoordelingsplichtig zijn.
'Modaliteiten' zijn een specifieke maatregel of voorwaarde waarmee een plan, voorstel, besluit verder ingevuld en gerealiseerd wordt. Dit is een uitvoeringsbepaling. Hiervan kan al sprake zijn als bevoegde gezagen bij hun besluitvorming de regels als uitgangspunt (moeten) gebruiken.
De in een omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels voor een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) voor een mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig project kunnen kaderstellend zijn voor de omgevingsvergunning. Op dezelfde manier kunnen de in een omgevingsverordening opgenomen beoordelingsregels voor een omgevingsplan voor een mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig project kaderstellend zijn voor de aangewezen omgevingsvergunning voor het project.
Voorbeelden van 'kaderstelling'
Op de vraag of sprake is van kaderstelling bij algemene milieuregels is nader ingegaan in de brief van 25 mei 2023 aan de Tweede kamer over de stand van zaken Nevele-arrest. Hoewel de brief over rijksregels gaat, kunnen delen daarvan ook op decentrale regels betrekking hebben. De brief geeft onder andere aan:
Er zijn veel verschillende soorten algemene milieuregels. Zo zijn niet alle algemene milieuregels kaderstellend voor besluitvorming of is uitgesloten dat zij milieueffecten kunnen hebben. Voorbeelden zijn bepalingen over beste beschikbare technieken, informatieverplichtingen en meetvoorschriften. Het is op basis van de jurisprudentie niet volledig uitgekristalliseerd welke typen regels onder het toepassingsbereik van de smb-richtlijn vallen.
De conclusie is dat in ieder geval niet voor alle algemene milieuregels een plan-mer-plicht geldt. Wel zijn er op basis van jurisprudentie enkele algemene resultaten om regels aan te toetsen om te bepalen of een plan-mer-plicht kan gelden:
- De manier waarop het kaderstellende karakter van milieuregels in de uitspraak-Nevele terugkomt, heeft betrekking op effectgerichte eisen, niet op locatieonafhankelijke brongerichte eisen.
- De milieuregels die in de Delfzijl-uitspraak buiten toepassing zijn verklaard, zijn van toepassing op mer-plichtige of mer- beoordelingsplichtige projecten. Bijzonder aan de buiten toepassing verklaarde windturbineregels is dat deze specifiek zijn voor 1 soort mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig project (namelijk windturbines die deel uitmaken van een windturbinepark). Een groot deel van de algemene milieuregels heeft een ander karakter. Ze zijn breed van toepassing op allerlei projecten, waaronder ook mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige projecten. Ook dan kan dus sprake zijn van een plan-mer-plicht.
- De milieuregels betreffen een toegelaten milieueffect op gebieden (wat in de brede zin van de mer-richtlijn ook een effect op landschap, natuur of cultureel erfgoed omvat). De aard van de regel vraagt om fysieke maatregelen die voorkomen dat de milieueffecten ontstaan (brongericht) of beperking van de effecten in het milieu (effectgericht).
Nadere duiding kaderstelling vanuit decentrale milieuregels
Naar verwachting kaderstellend
Naar verwachting kaderstellende decentrale milieuregels zijn:
- algemene milieuregels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, of de omgevingsverordening die
- het toegelaten milieueffect op gebieden normeren (omvat ook een effect op landschap, natuur of cultureel erfgoed);
- specifiek op mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige projecten zijn gericht en
- bepalen wanneer latere toestemmingen kunnen worden verleend of geweigerd. Het gaat dan met name om toestemmingen in de omgevingsvergunning milieubelastende activiteit, lozingsactiviteit of wateronttrekkingsactiviteit.
- Beoordelingsregels voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit of voor een omgevingsvergunningplicht in de waterschapsverordening of omgevingsverordening die specifiek op mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige projecten zijn gericht.
Denk bij algemene milieuregels in het omgevingsplan, waterschaps- of omgevingsverordening aan regels over geur van veehouderijen in de bruidsschat omgevingsplan Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper). Deze regels zijn rechtstreeks werkend en geven aan bij welke hoeveelheid geur het een veehouderij is toegestaan uit te breiden. Voor mer-beoordelingsplichtige veehouderijen geldt daarnaast een vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit. Als een veehouderij wil uitbreiden, moet hij voldoen aan de regels van het omgevingsplan en daarnaast een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit aanvragen.
De regels van het omgevingsplan werken door bij de beoordeling van deze vergunning. De vergunning moet geweigerd worden als er sprake is van een significante milieuverontreiniging. Bij het bepalen hiervan moet het bevoegd gezag rekening houden met het omgevingsplan (artikel 8.9 Besluit kwaliteit leefomgeving, Bkl). Bij het niet voldoen aan de geurregels van het omgevingsplan zou de omgevingsvergunning milieubelastende activiteit voor de veehouderij geweigerd moeten worden, tenzij het bevoegd gezag goede redenen heeft om deze toch te verlenen. Dat maakt de geurregels van het omgevingsplan kaderstellend voor mer-beoordelingsplichtige veehouderijen.
Gerede kans op kaderstellend
Bij de volgende decentrale milieuregels is er gerede kans dat de regels kaderstellend zijn:
Denk aan de algemene milieuregels bijvoorbeeld aan algemene milieuregels over milieuverontreiniging (zoals geluid, geur of trillingen) die mede zien op mer-(beoordelings)plichtige projecten waarvoor een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit vereist is. Deze kunnen kaderstellend zijn voor het verlenen of wijzigen van die omgevingsvergunning. Dat volgt uit artikel 8.9, derde lid, van het Bkl. Dat bepaalt dat bij het bepalen of sprake is van significante milieuverontreiniging, in ieder geval rekening gehouden wordt met het omgevingsplan en omgevingsvergunningen. En voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten met de waterschapsverordening en de omgevingsverordening. Hoewel het 'rekening houden met' betekent dat het bevoegd gezag eigen afwegingsruimte heeft, bepalen dergelijke milieuregels mede welke milieuverontreiniging het bevoegd gezag als significant beschouwt.
Hoogstwaarschijnlijk niet kaderstellend
Niet kaderstellend zijn hoogstwaarschijnlijk:
- locatieonafhankelijke brongerichte eisen die invulling geven aan 'passende preventieve maatregelen' of 'beste beschikbare technieken Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper)'. Denk bijvoorbeeld aan gemeente- of waterschapsbrede aanpassing van regels over een vetafscheider of septic tank bij lozen van afvalwater.
- regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening en omgevingsverordening in relatie tot vaststellen van nieuwe regels in het omgevingsplan of de verordeningen.
Niet kaderstellend
Zeker niet kaderstellend zijn:
- aanwijzing in het omgevingsplan of in de waterschapsverordening van vergunningplichtige activiteiten
- aanwijzing in het omgevingsplan of in de waterschapsverordening van meldingsplichtige activiteiten en gegevens die de melding moet bevatten
- andere verplichtingen om gegevens en bescheiden aan het bevoegd gezag te verstrekken
- open bepalingen, zoals zorgplichten
- onderzoeksverplichtingen
Milieuregels in het omgevingsplan zijn niet kaderstellend voor een wijziging van het omgevingsplan die een mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig project mogelijk maakt of voor een projectbesluit Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) voor zo'n project. Bij dat besluit zelf kan en zal het bevoegd gezag er immers voor moeten zorgen dat de milieuregels in het omgevingsplan toereikend zijn voor het milieu, waaronder het bieden van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Waar nodig kan het bevoegd gezag die milieuregels wijzigen. Van een regel in het omgevingsplan kan namelijk niet verwacht worden dat die regel ook afdoende milieubescherming biedt bij activiteiten die het plan niet toestaat.
In het verlengde hiervan zijn milieuregels in het omgevingsplan naar verwachting ook niet kaderstellend voor de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Bij zo'n omgevingsvergunning kan de aanvrager immers ook vragen om afwijking van die milieuregels. Verder moet het bevoegd gezag, waar nodig, milieuvoorschriften stellen over de nieuwe activiteit.
