Beleidsregels

Bestuursorganen stellen beleidsregels vast om vooraf duidelijk te maken hoe zij omgaan met hun beslisruimte. In de beleidsregels geven zij aan hoe zij belangen tegen elkaar afwegen, feiten vaststellen of wettelijke voorschriften uitleggen. Bestuursorganen hoeven dit dan niet per geval te bepalen.

Definitie beleidsregels

Wat beleidsregels zijn, staat in artikel 1:3, lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):

'Een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.'

Beleidsregels zijn dus regels over het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursorgaan. Zij zijn altijd gericht tot een bestuursorgaan. Een beleidsregel kan niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers of bedrijven opleggen. Dit is een verschil tussen beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften. Algemeen verbindende voorschriften kunnen namelijk wel verplichtingen aan burgers en bedrijven opleggen.

Beleidsregels kunnen gaan over de:

afweging van belangen (een beleidsregel kan gaan over de inhoud van de bestuurlijke belangenafweging en over de manier waarop die afweging tot stand moet komen)
vaststelling van feiten (een beleidsregel kan de wijze bepalen waarop het bestuursorgaan de feiten vaststelt die nodig zijn om een besluit te nemen)
uitleg van wettelijke voorschriften (een beleidsregel kan uitleg geven over de begrippen en wettelijke criteria in wettelijke voorschriften)

Om beleidsregels te kunnen vaststellen, moet er wel altijd sprake zijn van beslissingsruimte voor het bestuursorgaan. Deze ruimte kan een bestuursorgaan invullen met beleidsregels. Is er geen beslissingsruimte, dan kan het bestuursorgaan geen beleidsregels opstellen voor het gebruik van de bevoegdheid.

Wettelijke regeling beleidsregels in de Awb

Titel 4.3 van de Awb bevat regels over beleidsregels.

Artikel 4:81 regelt wie beleidsregels kunnen vaststellen.
Artikel 4:82 regelt dat bestuursorganen kunnen motiveren aan de hand van beleidsregels.
Artikel 4:83 regelt dat bestuursorganen zoveel mogelijk het wettelijk voorschrift vermelden waarop de beleidsregel betrekking heeft.
Artikel 4:84 regelt dat bestuursorganen zoveel mogelijk handelen volgens de beleidsregel.

Deze artikelen komen hierna aan de orde.

Wie beleidsregels kunnen maken

Alleen bestuursorganen kunnen beleidsregels vaststellen.
Bestuursorganen kunnen beleidsregels vaststellen over:

hun eigen bevoegdheden
onder hun verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheden
door hen gedelegeerde bevoegdheden

Dit staat in artikel 4:81, lid 1 Awb.

Gaat het om beleidsregels over een gemandateerde bevoegdheid? Dan is de uitleg van dit lid dat de mandaatgever bevoegd is tot het vaststellen van beleidsregels over de gemandateerde bevoegdheid en in beginsel niet de gemandateerde. Dit is alleen anders als de mandaatgever de bevoegdheid om beleidsregels te stellen ook heeft gemandateerd.

Als het niet gaat om een eigen bevoegdheid, dan kan een bestuursorgaan alleen beleidsregels vaststellen als een wettelijk voorschrift dit expliciet toestaat. Dit staat in artikel 4:81, lid 2 Awb.

Bekendmaken beleidsregels

Om werking te krijgen, moet het bestuursorgaan de beleidsregels bekendmaken.
Het Rijk maakt haar beleidsregels bekend door plaatsing in de Staatscourant. Dat staat in artikel 5, onder e, van de Bekendmakingswet. Bestuursorganen van gemeenten, provincies en waterschappen maken via het systeem Decentrale Regelgeving en Officiële publicaties (DROP) hun beleidsregels bekend in hun eigen elektronische publicatieblad. Dit staat in artikel 6 van de Bekendmakingswet.

Beleidsregels in wettenbank en decentrale regelingenbank

Het bestuursorgaan moet beleidsregels beschikbaar stellen in de wettenbank (Rijk) of via DROP in de decentrale regelingenbank. Dit volgt uit artikel 19 van de Bekendmakingswet.

Waarom het verstandig is om vooraf beleidsregels vast te stellen

Met beleidsregels kan het bestuursorgaan vooraf aangeven hoe het omgaat met zijn beslissingsruimte. En bij de motivering van een besluit kan het bestuursorgaan verwijzen naar de vaste gedragslijn die is vastgelegd in de beleidsregel. Dit laatste is geregeld in artikel 4:82 Awb. De beleidsregels dragen dus bij aan een consistente en consequente ofwel betrouwbare besluitvorming door het bestuursorgaan. Een betrouwbare overheid is belangrijk voor burgers, bedrijven en de rechtsstaat.

Wat beleidsregels betekenen voor burgers en bedrijven

Burgers en bedrijven kunnen in een beroepsprocedure tegen een besluit aanvoeren dat dit besluit in strijd is met een beleidsregel. Bestuursorganen moeten namelijk handelen volgens de door hen vastgestelde beleidsregel. Ze kunnen daar alleen van afwijken als dat voor 1 of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dit volgt uit artikel 4: 84 Awb.

Verschil beleid en beleidsregels

Overheden stellen beleid vast. Daarmee bedoelen we dat zij schriftelijk aangeven:

welke doelen zij willen bereiken
welke middelen zij daarvoor willen gebruiken
binnen welke tijd ze de doelen willen bereiken

Dit beleid is geen algemene regel in de zin van artikel 1:3, lid 4 Awb. Het is dus geen beleidsregel. Het dwingt het bestuursorgaan ook niet op dezelfde manier als een beleidsregel. Het geeft slechts aan wat het van plan is. Bestuursorganen mogen ook altijd hun eigen beleid wijzigen als ze tot nieuwe inzichten komen. Daarbij zijn ze wel gebonden aan de grenzen van het nationale- en internationale recht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Beleidsregels zijn een specifieke vorm van beleid en ze hebben bijzondere rechtsgevolgen.

Beleidsregels gaan altijd over de wijze van uitoefenen van een wettelijke bevoegdheid. Omdat die bevoegdheden zich veelal zullen richten tot burgers en bedrijven, hebben beleidsregels daarom een bijzonder rechtsgevolg. Burgers en bedrijven kunnen er een beroep op doen bij het bestuursorgaan en de rechter.

Dus alle beleidsregels zijn beleid, maar niet alle beleid is een beleidsregel.

Hoe bepalen of beleid een beleidsregel is

Soms is het lastig te zien of het om 'gewoon' beleid gaat of om een beleidsregel. Soms staan er beleidsregels samen met 'gewoon' beleid in 1 document.

Dan kunt u met behulp van de definitie van beleidsregel uit artikel 1:3, lid 4 Awb (zie kader aan het begin van deze pagina) bepalen of het beleid een beleidsregel is.

Daarnaast bepaalt artikel 4:83 Awb dat het bestuursorgaan bij de bekendmaking van een beleidsregel zo mogelijk het wettelijke voorschrift vermeldt waaruit de bevoegdheid waarop de beleidsregel betrekking heeft voortvloeit. Dit kan dus ook een aanwijzing zijn dat het gaat om een beleidsregel. Maar ontbreekt een dergelijke vermelding, dan kan er ook – als er voldaan wordt aan de definitie – sprake zijn van een beleidsregel.

Meer informatie

Op de pagina Beleidsregels bij bevoegdheden op grond van de Omgevingswet vindt u meer informatie over:

Op de pagina Bestaand gemeentelijk beleid onder de Omgevingswet en de pagina Bestaand provinciaal beleid onder de Omgevingswet vindt u meer informatie over:

het aanpassen van bestaande beleidsregels aan de Omgevingswet
het omzetten van beleidsregels naar een formele beleidsregel
de status van bestaande beleidsregels en overgangsrecht