Milieueffecten beoordelen bij plan-mer-beoordeling van decentrale regelgeving

Beoordeling van de milieueffecten bij decentrale regels

Het omgevingsplan en de verordeningen zijn er in belangrijke mate op gericht om milieueffecten te reguleren. Dat geldt zowel voor regels die vooral betrekking hebben op beschermen ('milieuregels') als voor regels die ontwikkeling van leefomgeving aansturen (ruimtelijke regels).

In de praktijk stellen gemeenten, waterschappen en provincies zelden een omgevingsplan, een waterschapsverordening of omgevingsverordening opnieuw vast met geheel nieuwe regels. Veel vaker gaat het om een wijziging van een deel van de regels. Dat kunnen zowel milieuregels als ruimtelijke regels zijn. De voorliggende wijziging wordt dan als 'plan' gezien.

Bij een dergelijke wijziging zijn er voor de milieueffecten 3 situaties mogelijk:

• De wijziging heeft geen milieueffecten.
• De wijziging heeft milieueffecten, maar deze zijn niet aanzienlijk.
• De wijziging heeft aanzienlijke milieueffecten.

Hierbij vindt een vergelijking plaats van hoe de leefomgeving zich zou ontwikkelen onder de oude regels en hoe onder de nieuwe regels.

Bij de beschouwing van de milieueffecten spelen de criteria voor de vaststelling van de mogelijke aanzienlijke effecten uit de smb-richtlijn een rol (artikel 16.36, lid 5 Omgevingswet). Soms is er twijfel over de vraag of voor een concrete wijziging van decentrale regels een milieueffectrapport (plan-MER) moet worden opgesteld. Dan ligt de keuze voor een plan-mer voor de hand. Want de beschouwing van milieueffecten gebeurt toch, en de keuze voor een plan-mer leidt tot minder juridisch risico.

Bijlage II van de smb-richtlijn geeft criteria voor de vaststelling van de mogelijke aanzienlijke effecten zoals bedoeld in artikel 3, lid 5, van die richtlijn. Hierna gaan we in op de 3 mogelijke situaties wat de mate van effect betreft.

De wijziging heeft geen milieueffecten

Het is mogelijk dat een wijziging van de regels geen milieueffecten heeft, ook niet als de oorspronkelijke regels, voorafgaand aan de wijziging, wel de milieueffecten reguleren. Dat is bij de bruidsschatregels meestal het geval.

Wijzigingen zonder milieueffecten zijn bijvoorbeeld:

• inhoudelijk ongewijzigd omzetten van een bruidsschatregel in de beoogde definitieve structuur van het omgevingsplan of de waterschapsverordening
• bij de wijziging van een regel aansluiten bij de Omgevingswetterminologie, zonder inhoudelijke gevolgen
• nadere begrenzing van het werkingsgebied van een regel met als doel dat deze regel niet meer geldt in die delen van het grondgebied waar de regel niet relevant is

Zelfs als die regel een milieueffect regelt, zoals een emissiegrenswaarde bij een lozing, heeft een dergelijke wijziging geen milieueffecten. Feitelijk gaat het dan alleen om een aanpassing van een regel waarbij de gevolgen voor de leefomgeving niet wijzigen. Dit kan echter alleen bij regels waarbij de instructieregel van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) niet tot inhoudelijke aanpassing van de regel dwingt.

De wijziging heeft milieueffecten, maar deze zijn niet aanzienlijk

Een voorbeeld hiervan is een aanpassing van regels over een afwijkende lozingsroute in een concreet gebied, die leidt tot een betere afstemming tussen gemeentelijke lozingsregels en lozingsregels van het waterschap. De afstemming heeft milieueffecten, maar deze zijn tot het gekozen gebied beperkt en betreffen meestal een beperkt aantal lozingen.

De wijziging heeft aanzienlijke milieueffecten

Een voorbeeld hiervan is een gemeentebrede aanpassing van geluidsregels waarbij de waarden voor geluid wijzigen.

Procedureel: beoordeling of milieueffecten aanzienlijk zijn

Lid 5 van artikel 16.36 van de Omgevingswet geeft ook aan wat de te raadplegen bestuursorganen en instanties zijn bij het plan over de beoordeling van de milieueffecten. Dit zijn:

1. de bestuursorganen en instanties die op grond van een wettelijk voorschrift adviseren over de besluiten, bedoeld in artikel 16.43, lid 1, waarvoor het plan of programma het kader vormt
2. de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap of een door hem aangewezen bestuursorgaan

Kleine gebieden en kleine wijzigingen

Als een regel alleen kaderstellend is voor mer-beoordelingsplichtige projecten, zijn er 2 situaties waarbij mogelijk geen plan-mer-plicht geldt, als het plan of programma geen aanzienlijk milieueffecten kan hebben (zie ook bijlage II van de smb-richtlijn).

Kleine wijzigingen

Voor kleine wijzigingen van een plan of programma hoeft het bevoegd gezag geen plan-mer te doorlopen, als de wijzigingen van dat plan of programma geen aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. De beoordeling of sprake is van 'kleine wijzigingen' ligt bij het bevoegd gezag dat de regels stelt (zie artikel 16.36, lid 5 Omgevingswet).

Bij kleine wijzigingen kan het gaan om een wijziging van een regel die geldt voor het hele gebied van de gemeente, het waterschap of de provincie, of voor een deel daarvan.

Een voorbeeld van een kleine wijziging die het gehele gebied betreft, is een structuurwijziging (vernummering en tekstuele stroomlijning) zonder dat de regels inhoudelijk wijzigen. Een ander voorbeeld van een kleine wijziging is het zoveel mogelijk beleidsneutraal aanpassen aan de instructieregels van het Bkl.

Kleine gebieden op lokaal niveau

Voor gemeenten geldt daarnaast het volgende: voor een plan of programma dat het gebruik bepaalt van kleine gebieden op lokaal niveau, hoeft het bevoegd gezag geen milieueffectrapport te maken als dat plan of programma geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben.

Een voorbeeld van een regel voor een klein gebied op lokaal niveau is een regel die slechts enkele locaties binnen de gemeente betreft.