Uitwisselen van ervaringen over het projectbesluit

1. Er is voorwerk nodig om te starten met de projectprocedure

Overheden doen vaak al onderzoeken, voeren (pre)verkenningen of andere studies uit voordat ze de projectprocedure Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) starten. Soms ook al met (uitgebreide) participatie. Dit gebeurt deels omdat de wetgever eisen stelt aan de kennisgeving voornemen. Denk aan het aangeven van de opgave en de uitgangspunten voor het indienen van de oplossingen in het kader van participatie.

Maar ook voeren overheden deze onderzoeken en studies al uit, omdat ze met een concrete(re) opgave de procedure willen starten. Ook zijn mogelijke oplossingen al in beeld. Bijvoorbeeld de formulering van een oplossingsrichting – spoor versus asfalt versus smart mobility – is dan al vastgelegd in beleid of pre-verkenningen.

De eisen die de projectprocedure stelt aan participatie en het omgaan met aangedragen oplossingen voor de opgave, moeten ook dan gevolgd worden. Dat betekent dat het bevoegd gezag oplossingen voor de opgave serieus bekijkt. Zij moet de aangedragen oplossingen toetsen aan de opgave en uitgangspunten en gemotiveerd meenemen in het proces.

Het vraagt lef om de omgeving al te betrekken zonder dat financiële haalbaarheid van plannen zeker is. Dat kan lastig zijn voor bestuurders. Het kan in die situatie helpen om deelnemers aan de participatie zich te laten verplaatsen in de rol van de bestuurder om meer begrip te krijgen en verwachtingen te managen.

Andersom speelt uiteraard dat bestuurders zich dienen te verplaatsen in wat er speelt bij deelnemers.

2. Bij een brede scope van de opgave, kan een gezamenlijk project noodzakelijk zijn

Een waterschap kan een projectbesluit nemen met het oog op de waterschapstaken. Indien andere onderdelen (bijvoorbeeld energieopwekking) meegenomen worden in de opgave, is het noodzakelijk om er een gezamenlijk project met de provincie van te maken. Gedeputeerde Staten zijn dan het bevoegd gezag om het projectbesluit vast te stellen. Dit kan een afweging zijn om de scope beperkter te houden en als waterschap zelf het projectbesluit te nemen. Het is belangrijk om bij een gezamenlijk project bestuurlijke afspraken te maken en deze vast te leggen in een bestuursovereenkomst. Denk bijvoorbeeld aan afspraken rondom de financiën.

Projectbesluiten kunnen ook in samenhang met elkaar worden opgepakt. Iedere overheid maakt dan een eigen projectbesluit. In bijvoorbeeld een intentieverklaring kunnen de verschillende overheden dan nadere afspraken maken over de samenhang.

3. De interne rolverdeling bij provincies en waterschappen is een aandachtspunt

Voor de waterschappen en provincies gaat de rolverdeling wijzigen wanneer er een projectbesluit is vastgelegd. Bij de waterschappen wordt het dagelijks bestuur het bevoegd gezag, bij de provincies wordt dat Gedeputeerde Staten. Deze nieuwe rolverdeling bij de provincies tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten moet verder vormgegeven worden. Provinciale Staten moeten goed meegenomen worden in de projectprocedure. Dit geldt ook voor de waterschappen. Een aandachtspunt is ook het verschil in openbaarheid van vergaderingen. Zo zijn de vergaderingen van Gedeputeerde Staten niet openbaar en van Provinciale Staten wel. Bij Provinciale Staten kan een burger of belangenorganisatie ook spreektijd aanvragen, bij Gedeputeerde Staten niet.

4. Het formuleren van de opgave, is een opgave

Het projectbesluit maakt het mogelijk om een bredere opgave te formuleren dan onder z'n voorgangers, zoals het tracébesluit. Ook kan de opgave globaal of al wat concreter worden ingevuld. Is de opgave 'een beter bereikbare regio'? Dan kunnen ook verschillende vormen van mobiliteit een oplossing zijn. Of is de opgave 'het duurzaam verbeteren van mobiliteit' waarbij wordt ingezet op spoorinfrastructuur?

Zoals al onder punt 1 is aangegeven, vullen overheden de opgave vaak al beperkter in. Belangrijk is om helder te zijn over de opgave en de uitgangspunten voor de participatie: welk doel heeft de participatie en welke onderdelen staan niet ter discussie?

5. Participatie is niet nieuw, maar wordt sterker aangezet

Er is al veel ervaring opgedaan met participatie voor projecten in de fysieke leefomgeving. Ook met participatie die verder gaat dan consultatie en/of het verwerken van zienswijzen. Nieuw met de projectprocedure is dat bepaalde eisen waaraan participatie moet voldoen, in de wet zijn opgenomen. Ook de inzet op vroegtijdige participatie is nieuw. Hierdoor kan bij participanten het beeld ontstaan dat alles mogelijk is in het kader van het project. Belangrijk is daarom om de verwachtingen te managen.

Ook is het belangrijk om uitgangspunten voor de oplossingen en kaders voor het participeren mee te geven. Vooraf moet duidelijk zijn welke invloed deelnemers in het participatieproces hebben. Eerder dan nu in veel gevallen gebeurt, moeten overheden de omgeving betrekken, voordat ze keuzes maken. En overheden moeten goed motiveren wat ze met de inbreng uit de participatie hebben gedaan. Een participatieplan dat regelmatig bijgewerkt wordt met terug- en vooruitblik per fase, is daarvoor een goede werkwijze. Het is handig om vooraf na te denken over de mogelijkheden om onafhankelijk advies in te winnen voor de aangedragen oplossingen en daarvoor budget te reserveren. Met adviesbureaus kan hiervoor bijvoorbeeld een raamovereenkomst worden gesloten.

6. De voorkeursbeslissing wordt beperkt toegepast

De voorkeursbeslissing – als tussenstap richting het projectbesluit – is in de meeste gevallen niet verplicht. In het Omgevingsbesluit zijn de verplichte gevallen aangegeven. Als de voorkeursbeslissing deel uitmaakt van de projectprocedure, moet het bevoegd gezag dit in de kennisgeving voornemen al vermelden. De voorkeursbeslissing heeft meerwaarde als er verschillende oplossingen (of alternatieven) mogelijk zijn voor een opgave. Ook is er in die gevallen vaak sprake van voldoende afwegingsruimte. Bij veel projecten is dit niet het geval. In de besproken praktijkverhalen kiezen deze overheden daarom niet voor de voorkeursbeslissing. Andere argumenten die overheden aangeven om geen voorkeursbeslissing te nemen, zijn:

• De procedure hiervoor is uitgebreider (en langer).
• Aan de voorkeursbeslissing is de plan-mer-plicht gekoppeld.
• De voorkeursbeslissing lijkt geen meerwaarde te hebben als er ook een uitgebreid participatietraject loopt.
• Het is lastig om al bij de start in de projectprocedure aan te geven of ervoor gekozen wordt.

In de praktijk gebruiken diverse overheden wel een informele voorkeursbeslissing (in het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT), de MIRT 2-beslissing) of een voorkeursalternatief (VKA). Daarbij doen zij ook aan (uitgebreide) participatie, maar niet volgens een formele procedure. Het is raadzaam om beleid of een aandachtspuntenlijst te maken voor het wel of niet nemen van een voorkeursbeslissing in plaats van bij elk project opnieuw het wiel uit te vinden.

7. De relatie met de milieueffectrapportage (mer) verandert

Bij de projectprocedure is de voorkeursbeslissing plan-mer-plichtig. Het projectbesluit is project-mer-(beoordelings)plichtig. Dit verschilt van de huidige werkwijzen waarbij gecombineerde plan- en project-merren worden gedaan. Nemen overheden geen VKA maar werken wel naar een informeel moment zoals naar een VKA toe? Dan wordt in de praktijk een grovere/eerstefase- en een fijnere/tweedefase-mer opgesteld.

De Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) is niet verplicht. Maar in de praktijk wordt deze notitie wel toegepast en gezien als handig instrument in het participatietraject. Aandachtspunt is de mer bij projectbesluiten van waterschappen, aangezien het waterschap het bevoegd gezag is voor de plan-mer (voor de voorkeursbeslissing) en de provincie voor de project-mer (voor het projectbesluit c.q. goedkeuringsbesluit). Dit kan een overweging voor het waterschap zijn om geen voorkeursbeslissing te nemen.

8. Uitvoeringsbesluiten worden niet of beperkt meegenomen in het projectbesluit

Het projectbesluit kan tevens gelden als omgevingsvergunning ter uitvoering van dat besluit. Uit de praktijkverhalen in de bijeenkomsten blijkt dat de meeste overheden geen of beperkt gebruik gaan maken van deze mogelijkheid, ondanks de wens voor een integraler projectbesluit. Dit komt omdat de benodigde kennis niet aanwezig is voor het opstellen van de vergunningen. Ook is er geen capaciteit en expertise aanwezig voor de toezicht en handhaving.

Daarnaast is er vaak nog onvoldoende informatie beschikbaar om de vergunningen mee te nemen in het projectbesluit. Het ontwerp dient bijvoorbeeld door een aannemer verder gedetailleerd te worden. De coördinatieregeling uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt dan toegepast. Dit onderwerp wordt op termijn verder uitgewerkt en onder de aandacht gebracht van gemeenten en omgevingsdiensten

Meer informatie

Meer informatie over het projectbesluit en de projectprocedure:

• Hoofdlijnen projectbesluit. (Op deze pagina vindt u ook voorbeeldcasussen en webinars over het projectbesluit.)
• Projectprocedure
• Minimale eis projectbesluit