Toepassen van het voorzorgsbeginsel bij vergunningverlening
Het voorzorgsbeginsel wordt toegepast bij onzekerheid over risico’s. Deze pagina biedt handvatten hoe bevoegde gezagen het voorzorgsbeginsel kunnen toepassen en onderbouwen in de vergunningverlening bij mogelijk gevaarlijke chemische stoffen. Het juridisch kader gaat in op de juridische grondslag van het voorzorgsbeginsel en op mogelijke maatregelen uit voorzorg voor de reductie van deze stoffen.
Voorzorgsbeginsel
Bekijk algemene informatie over hoe het voorzorgsbeginsel in de Omgevingswet is opgenomen.
Toepassen van het voorzorgsbeginsel
Figuur 1 geeft schematisch weer wanneer en hoe het bevoegd gezag het voorzorgsbeginsel kan toepassen tijdens de vergunningverlening.
Zorgen voor een veilige en gezonde leefomgeving
Voorop staat dat bedrijven, overheden en burgers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde leefomgeving. Degene die een milieubelastende activiteit uitvoert is verplicht om te voldoen aan de vereisten uit het Besluit activiteiten leefomgeving. Daarnaast geldt de specifieke zorgplicht die onder meer de minimalisatieplicht voor Zeer Zorgwekkende Stoffen inhoudt. De zorgplicht is de basis waarbij van een bedrijf verwacht wordt om maatregelen te nemen om nadelige gevolgen te voorkomen en, als dat niet kan, deze zoveel mogelijk te beperken.
Lees hier meer informatie over de zorgplicht in de Omgevingswet
Onzekere risico's
Een nieuwe situatie kan een risico met zich meebrengen. Dit kan gepaard gaan met (wetenschappelijke) onzekerheid. Het voorzorgsbeginsel speelt een rol als er sprake is van een onzeker milieu- of gezondheidsrisico. Bij een onzeker risico is de kans op schade en kans op effect nog (deels) onduidelijk. Er is dan sprake van een situatie waarbij de wetenschappelijke kennis nog onvoldoende is en/of de onderzoeksmethoden nog niet toereikend zijn. Een voorbeeld van een onzeker risico is een stof waarbij twijfel bestaat over de verspreiding en/of de effecten op mens en milieu, maar waar er wel concrete wetenschappelijke aanwijzingen bestaan dat de stof diffuus verspreid wordt en (ernstige) negatieve effecten kan hebben voor mens en milieu. Onzekere risico's gaan vaak ook gepaard met zorgen in de samenleving.
Bij een bekend of zeker risico is er geen sprake van toepassing van het voorzorgbeginsel, omdat dan juist geen sprake is van wetenschappelijke onzekerheid. Bij een bekend risico is het effect en de schade aan mens of milieu immers wel bekend uit onderzoek. Als er dan nog geen wettelijke vereisten gelden, kunnen ook op basis van de zorgplicht maatregelen worden voorgeschreven. Dit is ook mogelijk bij nieuwe wetenschappelijke inzichten over risico's waarvoor eerder maatregelen uit voorzorg aan de orde waren.
Als er sprake is van voldoende mate van (wetenschappelijk) bewijs over een (deels) onzeker risico, wordt ook van een bedrijf verwacht om passende maatregelen te nemen. In zo'n geval kan het bevoegd gezag in een vergunningvoorschrift of maatwerkvoorschrift een bedrijf voorschrijven maatregelen te nemen. Een voorbeeld daarvan is een monitoringsverplichting.
Vooronderzoek
Wanneer het bevoegd gezag een nieuwe situatie of stof signaleert en het nog niet zeker is wat de risico's zijn voor mens en milieu, doet het bevoegd gezag meestal een vooronderzoek. Dit kan op basis van bijvoorbeeld openbaar beschikbare (wetenschappelijke) gegevens waarover een bevoegd gezag beschikt en/of op basis van door het bedrijf aangeleverde gegevens. Hiermee wordt de situatie in kaart gebracht: om welke stof of situatie gaat het en wat is er wel al bekend of geregeld? Vervolgens kan het bevoegd gezag ook gericht aanvullende informatie opvragen van het desbetreffende bedrijf.
Het bevoegd gezag kan verder gebruikmaken van online beschikbare hulpmiddelen. Dit kan bijvoorbeeld door de stoffenlijsten van het RIVM te raadplegen. Een ander voorbeeld is de 'Similarity tool' van het RIVM. Deze tool geeft aan in hoeverre de stof vergelijkbaar is met Zeer Zorgwekkende Stoffen. In het vooronderzoek kan het bevoegd gezag daarnaast gebruik maken van de online 'PMT screeningstool' op de Risico's van stoffen-website van het RIVM. Die geeft een indicatiescore voor de persistente, mobiele en humaan toxische eigenschappen van een stof. Zie de handleiding voor het gebruik van de screeningstool. Ook kan het RIVM een stofadvies uitbrengen voor stoffen die niet op de ZZS-lijst staan, maar mogelijk toch (deels) dezelfde gevaarseigenschappen hebben. En eventueel op verzoek een vervolg op het stofadvies met meer informatie over de risicoanalyse.
Blijft na het vooronderzoek nog te veel onzekerheid over om na een afweging te kunnen besluiten tot de gebruikelijke, reguliere maatregelen? Dan kan het bevoegd gezag een risico-evaluatie laten uitvoeren. Het bevoegd gezag kan hiervoor gegevens opvragen bij het bedrijf en ook navraag doen bij het RIVM. De risicoanalyse vormt de basis voor een onderbouwing om uit voorzorg maatregelen te nemen.
Risico-evaluatie
Een risico-evaluatie is een methode die de mogelijke schadelijke effecten van een (chemische) stof op mens en milieu vaststelt. Een risico-evaluatie vormt dan vaak de basis voor een onderbouwing om uit voorzorg maatregelen voor te schrijven. Bijvoorbeeld over de mogelijk gevaarlijke stoffen die vanuit een milieubelastende activiteit worden uitgestoten.
Om een risico-evaluatie snel en goed uit te voeren, is expertise nodig. Figuur 2 schetst in het kort de stappen die bij een risico-evaluatie horen. Eerst wordt bepaald wat er al bekend is over de stof, de verspreiding ervan en de effecten. Daarna volgt bepaling van de relatie tussen de blootstelling en effecten. Vervolgens wordt bekeken welke populaties en gebieden (mogelijk) blootgesteld kunnen worden aan de stof. Als laatste worden de resterende onzekerheden bepaald en de ernst van de potentiële gevolgen ingeschat. Zie het verdiepende kader verder op deze pagina voor meer informatie over het (laten) uitvoeren van een risico-evaluatie.
De risico-evaluatie maakt gebruik van de wetenschappelijke gegevens die op dat moment beschikbaar zijn. Hieruit wordt er een voorlopige conclusie getrokken. Dit resultaat vormt de basis van de motivering om een maatregel uit voorzorg op te leggen.
Maatregelen uit voorzorg bij een onzeker risico
Maatregelen uit voorzorg hebben het doel om, rekening houdend met de onzekerheid, mogelijke schade aan de leefomgeving of de gezondheid te voorkomen. Ze zijn vaak tijdelijk, totdat er meer wetenschappelijke kennis is verzameld. Er zijn meerdere instrumenten die ingezet kunnen worden uit voorzorg. Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld:
- nader onderzoek (laten) doen
- werkinstructies meegeven
- een communicatieadvies opstellen
- een check doen bij andere bedrijven
- een emissiebeperkende maatregel opleggen
- een monitoringsverplichting opleggen
Maatregelen uit voorzorg voldoen aan een aantal voorwaarden. Zo moeten ze (zie ook kader linksonder in figuur 1):
- in verhouding staan tot het gekozen beschermingsniveau
- rekening houden met de mogelijke voordelen en kosten van wel of niet handelen
- in het licht van nieuwe wetenschappelijke gegevens mogelijk opnieuw worden bekeken of geactualiseerd
- voor zover relevant, aangeven hoe en door wie het ontbrekende wetenschappelijk bewijs wordt verzameld voor een volledigere risico-evaluatie
Juridisch kader over het voorzorgsbeginsel
De Europese Unie streeft in het milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming. Het voorzorgsbeginsel is daarbij een van de beginselen die de Europese Unie toepast. Dit staat in artikel 191 van het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De Europese Commissie heeft in 2000 een mededeling over het voorzorgsprincipe opgesteld. Hierin wordt het voorzorgsbeginsel uitgelegd als een beginsel op basis waarvan men snel kan optreden tegen een mogelijk gevaar voor de gezondheid van mensen, dieren of planten. Of ter bescherming van het milieu, als er gegronde redenen zijn om te vrezen dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben, maar de beschikbare wetenschappelijke gegevens nog geen uitvoerige risico-evaluatie mogelijk maken.
In de mededeling staan algemene richtlijnen over de toepassing van het voorzorgsbeginsel. Zo mag het voorzorgsbeginsel slechts worden toegepast bij het vermoeden van een potentieel risico. Ook zijn er 3 aspecten om rekening mee te houden met de toepassing:
- de potentieel te verwachten schadelijke gevolgen
- de beschikbare wetenschappelijke gegevens
- de mate van wetenschappelijke onzekerheid
Ook in het nationale recht komt het voorzorgsbeginsel terug. Zo bepaalt de Omgevingswet dat het bevoegd gezag in een omgevingsvisie rekening moet houden met het voorzorgsbeginsel (artikel 3.3 Omgevingswet). Het bevoegd gezag oordeelt in hoeverre onzekere risico's relevant zijn in zijn gebied. Door dit al vooraf te doen in bijvoorbeeld de omgevingsvisie, kan een bestuursorgaan richting geven aan verdere besluiten.
En in de Nota van toelichting bij een algemene maatregel van bestuur (waarop artikel 23.5 van toepassing is) moet worden gemotiveerd op welke wijze met het voorzorgsbeginsel is rekening gehouden (artikel 23.6 Omgevingswet). Verder is het voorzorgbeginsel begrepen in de zorgplicht.
Het voorzorgsbeginsel heeft het karakter van een richtsnoer en de uitleg ervan door het betrokken bestuursorgaan heeft een dynamisch karakter.
In artikel 5.32 van de Omgevingswet staat bovendien dat het bevoegd gezag een omgevingsvergunning kan weigeren als naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals situaties waardoor het verlenen van de vergunning zou leiden tot (mogelijk) ernstige gevolgen voor de gezondheid. In de Nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staat dat gezondheid een rol moet krijgen bij de toepassing van de bevoegdheden op grond van de Omgevingswet over individuele activiteiten. Het zou daarbij ook kunnen gaan om onzekere risico's voor de gezondheid in gevallen waarbij de wetenschap nog niet volledig uitsluitsel geeft en waarbij er al wel sterke wetenschappelijke aanwijzingen zijn van de risico's. De EU-mededeling kan als een van de bijdragen aan een draagkrachtige motivering worden benut (zie ook paragraaf 2.2 Nota van Toelichting Bkl).
Verdiepend: de stappen en uitgangspunten van een risico-evaluatie
Een risico-evaluatie bestaat uit vier stappen, die hieronder kort worden toegelicht.
- In de gevareninventarisatie wordt de stof met onzekere milieurisico's beschreven, inclusief de concentraties in het milieu en specifieke vormen van toxiciteit die de stof mogelijk kan veroorzaken (mits beschikbaar). Denk bij toxiciteit aan neurotoxiciteit, kankerverwekkend, persistentie, etc. In deze stap staan ook de omstandigheden beschreven waaronder deze vormen van toxiciteit tot uiting kunnen komen (bijvoorbeeld puntlozingen).
- De gevarenkarakterisatie zoomt verder, voor zover mogelijk, in op de omstandigheden waaronder de toxische eigenschappen van een stof tot uiting zouden kunnen komen. Bijvoorbeeld door een dosis-effectevaluatie van de blootstelling tegenover het negatieve gevolg. Beoordelingen van variaties in respons (bijvoorbeeld verschillen tussen jonge en oude mensen) kunnen ook tijdens deze stap beschreven worden, met de nadruk op de populaties die het meest kwetsbaar lijken voor blootstelling aan de stof.
- De blootstellingsschatting omvat het specificeren van de populatie (mens, dier en milieu) die mogelijk wordt blootgesteld aan de zorgwekkende stof en de routes waarlangs blootstelling kan plaatsvinden. Ook omvat deze een schatting van de omvang, duur en timing van de doses die mensen of het milieu kunnen ontvangen door blootstelling.
- In de risicokarakterisatie wordt de informatie uit de eerste drie stappen samengevoegd. Zo is een kwalitatieve of kwantitatieve schatting mogelijk van de kans, frequentie en ernst van de potentieel schadelijke gevolgen inclusief onzekerheden. Deze stap beschrijft ook alle hiaten in de kennis die tijdens de risico-evaluatie geïdentificeerd zijn. En hij beschrijft de opvattingen van wetenschappers over de betrouwbaarheid en onzekerheden. Daarnaast wordt de vraag gesteld in hoeverre nader onderzoek nodig is.
De risico-evaluatie bij de toepassing van het voorzorgsbeginsel gaat uit van de beschikbare wetenschappelijke gegevens en op basis daarvan kan een afweging plaatsvinden. Resterende onzekerheden moeten in de motivering staan bij de vergunning, een vergunningvoorschrift of maatwerkvoorschrift. Bij nieuwe, extra of andere wetenschappelijke inzichten kunnen de genomen maatregelen vanuit voorzorg opnieuw overwogen worden, afhankelijk van de aard en duiding van de inzichten.
Achtergrond: Impulsprogramma Chemische Stoffen
Met het Impulsprogramma Chemische Stoffen geeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de komende jaren een impuls aan het Nederlandse stoffenbeleid. Dat gebeurt via regelmatige raadpleging van brancheorganisaties van bedrijven, decentrale overheden, ngo's, burgers en maatschappelijke organisaties. Meer informatie staat in het programmaplan. Het Impulsprogramma bevat een project waarin gekeken wordt naar de methodieken lucht, bodem en water (pZZS, opkomende stoffen in water en de algemene methodiek niet-genormeerde stoffen in bodem) in combinatie met het voorzorgsbeginsel. Deze methodiek is nog in ontwikkeling.