Participatie verrijkt oplossingen complexe energievraagstukken

Van Sluis: 'Tot nu toe werden windparken op zee met kabels door TenneT aangesloten op het elektriciteitsnet. In de Routekaart Wind op Zee 2030, die in 2018 verscheen, staan drie nieuwe wind-op-zeegebieden ingetekend. Daarin gaan vier windparken een totaal van 6,1 gigawatt aan stroom opleveren. Dat is een enorme capaciteit. Tegelijkertijd zien we dat het net vaak overbelast is en dat technische ontwikkelingen snel gaan. Dus wilden we verkennen of we de energie nog wel steeds met een stroomdraad van zee naar land moeten halen, of dat er een reëel alternatief is.'

Goemans: 'In de verkenning hebben we gekeken of meer innovatieve manieren van transport haalbaar waren. Bijvoorbeeld in de vorm van waterstof per schip. En uiteraard naar wat grofweg de gebieden zijn waarbinnen een windpark met het elektriciteitsnet verbonden moet worden. Want windparken op zee kunnen in potentie overal tussen Borssele en Eemshaven aangesloten worden. Omdat die gebieden nog niet exact zijn is het heel moeilijk om concreet omwonenden te betrekken in dit stadium.'

Graag in de achtertuin

Wat gebeurde er dan wél? Goemans: 'We hebben stakeholders in de verkenningsfase betrokken in vier stappen. Omdat het vraagstuk in het project Verkenning nog behoorlijk abstract was, zijn vooral professionele partijen benaderd. Zoals LTO, landschapsorganisaties, bedrijven en belangengroepen, maatschappelijke organisaties en overheden. De eerste stap was een landelijke startbijeenkomst in Rotterdam, in april 2018. Tijdens die bijeenkomst merkten we tot onze verbazing dat we in plaats van een 'nimby'-effect (Not In My Backyard) te maken hadden met een 'pimby'-effect (Please In My Backyard). De regio's leken in een beauty contest hun beste beentje voor te zetten om een windpark, of eigenlijk vooral een transformatorstation, naar hun regio te halen. Vooral industriële clusters haken er graag op aan, omdat voldoende aanbod van duurzame elektriciteit cruciaal is om te verduurzamen. Dat maakt het voor een regio heel interessant om een aansluiting op windenergie op zee te hebben.'

Tijdens de tweede stap is in vier regionale bijeenkomsten input opgehaald. In de derde stap is deze informatie opnieuw getoetst, in vier regionale bijeenkomsten. De vierde stap bestond uit een landelijke bijeenkomst, waar de opbrengst werd teruggekoppeld, samen met een bestuurlijk overleg waarin conclusies werden getrokken. Van Sluis: 'De bijeenkomsten hebben ons veel inzichten opgeleverd in specifieke opgaven in de regio's. De laatste landelijke bijeenkomst had ook grote meerwaarde, omdat regio's daar in gesprek gingen over hoe ze zich in deze energietransitie tot elkaar verhouden.'

Na afronding van de Verkenning Aanlanding Netten op Zee, nam Van Sluis het stokje over met het programma Netten op Zee 2030. Doordat Van Sluis als projectlid had deelgenomen aan de verkenning en Goemans vervolgens bijdroeg aan het programma, was de continuïteit geborgd. Het Programma Netten op Zee 2030 kent vier aanlandingsprojecten die moeten zorgen voor aansluiting van de vier windparken uit de Routekaart Wind op Zee 2030 op het elektriciteitsnet. Een vijfde project heeft als uitgangspunt om ervaring op te doen met 'werken volgens de Omgevingswet'.

Handelen naar de letter van de Omgevingswet

Van Sluis: 'De aanlandingsprojecten worden namelijk afgerond na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarom handelen we – waar mogelijk – niet alleen naar de geest, maar ook naar de letter van de Omgevingswet.'

Windparken op zee kunnen nu gemaakt worden dankzij de rijkscoördinatieregeling en inpassingsplannen. Onder de Omgevingswet worden deze instrumenten vervangen door het projectbesluit, de bijbehorende projectprocedure en een nieuwe coördinatieregeling, die gebruikt kan worden voor latere uitvoeringsbesluiten.

Zo begon het Programma Netten op Zee 2030 met de kennisgeving Voornemen en de kennisgeving Participatie. Stappen die een onderdeel vormen van de projectprocedure volgens de Omgevingswet. 'Daarnaast maken we een Handleiding Omgevingswet voor de projectleiders van EZK. Daarin vullen we de wettelijke vereisten aan met praktijkvoorbeelden over de toepassing ervan", aldus Van der Sluis. "En de opbrengst van de Verkenning is het startpunt van de ruimtelijke procedure. Wanneer het participatietraject tot aanpassingen leidt, nemen we die natuurlijk mee.'

Belangrijk inzicht volgens Van Sluis, is dat participatie niet één stap is in de rijkscoördinatieprocedure die het ministerie volgt. Het is een continuüm. 'We willen belanghebbenden gedurende het hele proces laten participeren; bij het bepalen van de scope van de mer-onderzoeken, bij in beeld brengen van de integrale effecten van de verschillende alternatieven, bij de keuze van een voorkeursalternatief, over het ontwerpprojectbesluit en over het definitieve projectbesluit.'

Participatie is spannend

'En uiteraard is dat spannend', vult Goemans aan. 'Je doet een verkenning die tot een uitkomst en conclusie leidt. Maar als je de participatie vervolgens goed organiseert, moet je wederom openstaan voor andere, nieuwe oplossingen. Dat pakte overigens in de verkenningsfase van de aanlandingsprojecten goed uit, omdat er goede alternatieven werden aangedragen. Waar we voor het windpark ten Noorden van de Waddeneilanden begonnen met drie alternatieven voor de aanlanding, hebben we er na de participatie negen. Waarvan vier aangedragen door de omgeving!'

Van Sluis: 'Na de kennisgevingen hebben we voor alle aanlandingsprojecten in het programma werkateliers georganiseerd, waarin we met professionals oplossingen hebben verkend. Ook zijn er inloopavonden georganiseerd voor burgers. Die lieten zich vaak ter plekke informeren en konden dit laten bezinken en daarna eventueel kanttekeningen plaatsen op de website (zie bijvoorbeeld Net op zee IJmuiden Ver Alpha). De werkateliers en inloopavonden leveren input op voor de Notitie Reikwijdte en Detailniveau, waarmee de scope van de milieueffectrapportage (mer) bepaald wordt.'

Ruimere participatie dan de Omgevingswet voorschrijft

In een integrale effectenanalyse worden voor alle alternatieven de effecten op milieu, nettechniek, kosten, omgevingsimpact en toekomstvastheid in kaart gebracht. Die analyse wordt ter inzage gelegd, zodat omwonenden kunnen reageren en regionale overheden er een advies voor de minister op kunnen baseren. Uiteindelijk kiest de minister het voorkeursalternatief, dat in een projectbesluit wordt uitgewerkt.

Goemans: 'Dat we de integrale effectenanalyse ter inzage leggen en een voorkeursalternatief voorleggen, in plaats van de voorkeursbeslissing uit de Omgevingswet, betekent dat we hier uitgebreider gebruikmaken van participatie dan de Omgevingswet voorschrijft.' Van Sluis legt uit: 'De projectprocedure die leidt tot het projectbesluit zoals beschreven in de Omgevingswet, kent een voorkeursbeslissing waarop zienswijzen kunnen worden ingediend. Maar dat is dus achteraf, als er al een keuze gemaakt is. Door de voor- en nadelen vooraf voor te leggen, kiezen wij voor een ruimere participatie; op een moment dat er nog iets te kiezen valt.'

Constructief bezig zijn is leuker dan keuzes verdedigen

Wat zijn volgens de heren nu de belangrijkste lessen uit de participatietrajecten van de Verkenning Aanlanding Netten op zee en het Programma Netten op Zee? 'We hebben in de praktijk gemerkt, dat projecten er écht beter van worden als je de omgeving mee laat doen. En het is voor ons natuurlijk ook leuker werken, omdat je constructief bezig bent in plaats van met het verdedigen van keuzes', aldus Van Sluis.

Wat nu het beste moment – en de beste vorm – is voor participatie in de projectprocedure, is nog wel een punt van aandacht, vindt Goemans: 'Hoe koppel je goede participatie, dus participatie die veel meer open en vragend is, aan de wettelijke inspraakvereiste, die betrekking heeft op een reeds genomen beslissing? Als je een ontwerpbesluit voorlegt, is de participatie aan de late kant, waardoor ook vaak de invloed beperkt is. Doe je het veel eerder, dan is impact misschien groter, maar de vraag is ook abstracter.'

Van Sluis: 'Je kunt het zien als een groot schip. Als je aan het begin van de reis aan het roer draait, heeft dat veel meer invloed op de koers, dan wanneer je dat dichtbij de bestemming doet. Daarnaast is er ook een praktische zorg. Als de Omgevingswet straks van kracht is en overheden gaan voor ieder omgevingsproject een participatietraject starten, krijgen burgers heel veel voor hun kiezen. Het is een uitdaging om samen met betrokkenen te zoeken naar manieren om de participatie interessant genoeg te houden.'