Afwegen aanvaardbaarheid risico’s

Gemeenten en provincies moeten gezondheid meewegen in hun besluitvorming. Voorzorg kan een rol spelen bij de belangenafweging over onzekere risico's. Wanneer zijn mogelijke risico's van veehouderijen voor de gezondheid van omwonenden wel of niet aanvaardbaar?

Inhoud

Afwegingsruimte aanvaardbare risico's

Gemeenten en provincies wegen bij hun besluitvorming af of mogelijke gezondheidsrisico's van veehouderijen aanvaardbaar zijn. Zijn er zulke gezondheidsrisico’s voor omwonenden te verwachten, waardoor het besluit niet of anders genomen moet worden? En hoe kan het bevoegd gezag de mogelijke gezondheidsrisico’s tot een aanvaardbaar niveau beperken?

Dat betekent niet automatisch dat de overheid bedrijfsontwikkelingen moet beperken. Voorkómen en beperken van mogelijke gezondheidsrisico’s kan ook juist plaatsvinden bij uitbreiding en modernisering van bedrijven en slimme locatiekeuze.

De rechter toetst of het bevoegd gezag in redelijkheid tot een besluit kon komen. Zolang het bevoegd gezag een goede motivering aan zijn besluit ten grondslag legt, is er ruimte om een eigen afweging te maken. Deze bestuurlijke afwegingsruimte Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) is het grootst bij het opstellen van een omgevingsvisie, omgevingsverordening of omgevingsplan. Bij vergunningverlening voor milieubelastende activiteiten kunnen gemeenten gezondheidsaspecten soms expliciet beoordelen.

Voorzorg kan een rol spelen bij de belangenafweging over onzekere risico's. De motivering is sterker als de provincie of gemeente de uitgangspunten voor deze beoordeling heeft vastgelegd in beleid of een decentraal toetsingskader.

Bestuurlijk oordeel

Het oordeel over de aanvaardbaarheid van mogelijke risico’s is weggelegd voor de politiek en het bestuur. Zie bijvoorbeeld uitspraak ECLI:NL:RVS:2020:2442 (14 oktober 2020):

7.2 […] Zowel de GGD als de Omgevingsdienst Regio Utrecht hebben het standpunt ingenomen dat er mogelijk verhoogde gezondheidsrisico's zijn en dat daarom het voorzorgsbeginsel moet worden gehanteerd. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico in dit verband is echter primair een bestuurlijke taak.

Het bestuur kan zich bij de beoordeling baseren op adviezen van bijvoorbeeld de GGD, de Gezondheidsraad of de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO).

Aspecten bij motivering (on)aanvaardbaarheid risico’s

Het bevoegd gezag kan verschillende aspecten betrekken bij de beoordeling van de mogelijke gezondheidsrisico’s: zijn deze risico’s aanvaardbaar? En welke maatregelen zijn passend? Bijvoorbeeld:

vertaling wetenschappelijke kennis naar een lokale praktijksituatie
lokale ambities
opeenstapeling (cumulatie) van bronnen en gezondheidsrisico's
maatschappelijke onrust, beleving en draagvlak
vergelijking met andere gezondheidsrisico’s
zijn effectieve maatregelen mogelijk en redelijk

Een toelichting op deze aspecten vindt u hieronder.

Aspect: Vertaling wetenschappelijke kennis naar een lokale praktijksituatie

Provincies en gemeenten vertalen de algemene kennis over mogelijke gezondheidsrisico's naar de lokale praktijk om besluiten te motiveren. Het bevoegd gezag verzamelt de nodige gegevens en maakt op basis daarvan een inschatting of er gezondheidsrisico's kunnen zijn, hoe groot deze ongeveer zijn en om hoeveel mensen het kan gaan. Dat is geen eenvoudige taak. De GGD kan daarbij een belangrijke adviserende rol spelen.

Zie bijvoorbeeld de rechterlijke uitspraak AWB 18/2389 over een gastouderopvang bij een geitenbedrijf (weigering toestemming vanwege Wet kinderopvang). In de context van de Wet kinderopvang is de GGD overigens ook toezichthouder. Een GGD-advies weegt dan mogelijk zwaarder dan bij besluiten rondom milieu en ruimtelijke ordening.

Het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid geeft onafhankelijke informatie over het effect van veehouderijen op de gezondheid van mensen.

Een overzichtstabel geeft de belangrijkste gevonden verbanden tussen veehouderijen en de gezondheid van omwonenden. Het totaalbeeld is niet eenduidig: onderzoekers hebben zowel positieve als negatieve gezondheidseffecten gevonden. De negatieve relaties met gezondheid hebben ze vooral gevonden in gebieden met veel (intensieve) veehouderijen bij elkaar en rondom geitenhouderijen. Het bevoegd gezag kan daarom overwegen om de mogelijke gezondheidsrisico's vooral daar te beoordelen.

De Handreiking veehouderij en volksgezondheid 2.0 (2018, BPO Brabant) bevat een ‘aanvullend toetsingsinstrument’. Dit omvat een breed scala aan gezondheidsindicatoren die aan veehouderij gerelateerd kunnen worden. Inclusief een toelichting en mogelijke maatregelen om effecten te beperken. Met dit instrument kunnen gemeenten gezondheidsaspecten afwegen bij besluitvorming over individuele veehouderijbedrijven.

Adviezen Gezondheidsraad

In 2012 vond de Gezondheidsraad in haar advies Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen de wetenschappelijke gegevensbasis te smal voor een kwantitatief beoordelingskader, waarin de overheid vastlegt welke risiconiveaus voor omwonenden maximaal toelaatbaar zijn. Ook vond de Gezondheidsraad in 2012 dat minimumafstanden tussen veehouderijen en woongebieden niet gezondheidskundig te onderbouwen waren.

De Gezondheidsraad adviseerde in 2012 om op lokaal niveau de risico’s en de aanpak van veehouderijen te beoordelen en de verschillende belangen af te wegen. Zo kan een bestuursorgaan recht doen aan de variatie aan lokale omstandigheden en maatschappelijke belangen. Dit soort maatwerk moet volgens de Gezondheidsraad onder meer gericht zijn op het vastleggen van lokaal geldende en emissiegerelateerde minimumafstanden tussen veehouderijbedrijven en woonbestemmingen.

Het kwalitatieve Beoordelingskader Gezondheid en Milieu kan het besluitvormingsproces ondersteunen, aldus de Gezondheidsraad in 2012. Specifiek voor veehouderijen is er een Handreiking bij beoordelingskader veehouderij (RIVM, 2016).

In 2018 heeft de Gezondheidsraad de actuele wetenschappelijke kennis over gezondheidsrisico’s rondom veehouderijen voor omwonenden opnieuw geëvalueerd. Het resultaat daarvan staat in het advies Gezondheidsrisico's rond veehouderijen: vervolgadvies.

De Gezondheidsraad concludeert dat mensen die in de buurt van veehouderijen wonen, vaker bepaalde luchtwegproblemen hebben. Meerdere onderzoekgegevens geven daarvoor meer of minder sterke aanwijzingen. De Gezondheidsraad adviseert om de uitstoot van fijnstof en ammoniak verder te beperken. Dit fijnstof is inclusief dode en levende organische bestanddelen, zoals endotoxinen.

Aspect: lokale ambities

Lokale ambities kunnen een rol spelen bij de beoordeling of mogelijke gezondheidsrisico’s aanvaardbaar zijn. Afwegingen zijn bijvoorbeeld:

In hoeverre wil een provincie of gemeente veehouderijen de ruimte geven?
Wil ze mogelijke gezondheidsrisico's voor omwonenden zover mogelijk beperken door alle beschikbare maatregelen te nemen?
Wil ze bijvoorbeeld een toename in blootstelling voorkómen, zolang er onduidelijkheid is over bepaalde risico's?

Op de pagina Veehouderij en gezondheid in de omgevingsvisie vindt u meer voorbeelden van mogelijke uitgangspunten voor lokale ambities.

Aspect: Opeenstapeling (cumulatie) van bronnen en gezondheidsrisico’s

Omwonenden kunnen gevolgen voor hun gezondheid en welbevinden ervaren door een opeenstapeling van:

meerdere veehouderijen in de directe omgeving
verschillende veehouderijgerelateerde effecten
meerdere niet-veehouderijgerelateerde bronnen

De beoordeling van alle beïnvloedende factoren samen vraagt om maatwerk per situatie. Ook hierbij kan de GGD kan een adviserende rol spelen.

Verschillende veehouderijgerelateerde effecten

De onderzoeken Veehouderij en gezondheid omwonenden (VGO) richten zich vooral op effecten op de luchtwegen, gerelateerd aan bijvoorbeeld stalemissies. Maar er zijn meer veehouderijgerelateerde effecten. Zoals geur en geluid, maar ook transport en landschappelijke inpassing kunnen van invloed zijn op de gezondheid van omwonenden. En deze afzonderlijke effecten kunnen opeenstapelen en daardoor leiden tot grotere gezondheidseffecten. Dit gebeurt zonder dat veehouderijen per individueel aspect normen overschrijden.

Niet-veehouderijgerelateerde bronnen

Ook niet-veehouderijgerelateerde bronnen kunnen zorgen voor een opeenstapeling van risico's voor de gezondheid. Een GezondheidsEffectScreening (GES) kan bij ruimtelijke besluiten inzicht geven in deze cumulatie van verschillende bronnen.

Aspect: Maatschappelijke onrust, beleving en draagvlak

De Gezondheidsraad vroeg in zijn advies in 2012 en het vervolgadvies in 2018 aandacht voor de beleving van risico's, naast de feitelijke risico's. Deze beleving en de manier waarop veehouders en de overheid daarmee omgaan, beïnvloedt het welbevinden en de leefbaarheid van omwonenden.

De beleving van gezondheidsrisico’s door omwonenden verschilt vaak van de feitelijke en wetenschappelijk onderbouwde risico's. Omwonenden kunnen risico's als groter of juist kleiner inschatten. Bovendien kan onrust over risico's op zichzelf ook weer leiden tot stressgerelateerde gezondheidsklachten. Ook de beleving van geurhinder en geluidhinder kan sterk verschillen per persoon of gebied.

Invloed op risicobeleving

Factoren die de beleving van gezondheidsrisico’s en hinder beïnvloeden zijn bijvoorbeeld:

Het vertrouwen van omwonenden in de veehouder. En ook de samenwerking en het contact tussen omwonenden, de veehouder en het bevoegd gezag. En tussen omwonenden onderling.
Kennis van omwonenden over mogelijke risico's en het vertrouwen in de informatiebronnen. Het gaat er vooral om hoe mensen met kennis omgaan. Verschillende belanghebbenden kunnen onzekere risico's anders beleven en communiceren.
De waarneembaarheid van risico's, zoals (eigen) ervaringen met risico’s of in de directe omgeving. De onrust kan lokaal groter zijn als gevolg van een eerdere Q-koortsuitbraak. Ook geurhinder kan leiden tot een hogere risicobeleving.
De mate waarin omwonenden de bron of activiteit accepteren. Dat kan samenhangen met persoonlijke omstandigheden (zoals karakter, binding met het bedrijf) die moeilijk te beïnvloeden zijn.
De invloed die omwonenden hebben op de blootstelling (beheersbaarheid).
Het vertrouwen van omwonenden in de uitvoering en het effect van maatregelen.

Waarom inzicht in risicobeleving?

Inzicht in de mate en oorzaken van onrust en risicobeleving in een specifieke situatie kan zinvol zijn voor:

De inschatting of en welke maatregelen nodig zijn; de beleving kan invloed hebben op de vraag welke risicobeperking aanvaardbaar is.
De manier waarop de omgeving bij besluitvorming wordt betrokken (participatie). Dit kan ook weer gevolgen hebben voor de risicobeleving van omwonenden. Het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid geeft tips voor een (lokale) maatschappelijke dialoog.

Aspect: Vergelijking met andere gezondheidsrisico’s

Een vergelijking met andere gezondheidsrisico's (van de fysieke leefomgeving) kan gezondheidsrisico's in perspectief plaatsen. De overheid kan mogelijke gezondheidsrisico's van veehouderijen bijvoorbeeld neerzetten ten opzichte van de verminderde luchtkwaliteit langs een drukke weg. Of het wonen bij een hoogspanningslijn. Of de risico's van blootstelling aan gevaarlijke stoffen in de leefomgeving, zoals asbest. De GGD kan hierin adviseren en ondersteunen. Het RIVM werkt aan methoden om de verschillende relaties tussen leefomgeving en gezondheid beter inzichtelijk te maken.

Niet alleen het objectieve risico speelt een rol in zo'n vergelijking, maar ook belevingsaspecten als vrijwilligheid van de blootstelling en nut en noodzaak van de bronnen. Daarnaast is goede uitleg nodig, zodat bestuurders en omwonenden begrijpen wat er met elkaar vergeleken wordt en waarom.

Aspect: Zijn effectieve maatregelen mogelijk en redelijk?

Het is vaak niet mogelijk of redelijk om gezondheidsrisico's tot nul te reduceren. Bovendien is niet altijd duidelijk welke maatregelen tot vermindering van gezondheidsrisico's van veehouderijen kunnen leiden. Nog lastiger is het om te bepalen hoeveel het gezondheidsrisico afneemt met een specifieke maatregel of maatregelenpakket. Het gaat dus vooral om een kwalitatieve beoordeling.

Meer informatie en voorbeelden van maatregelen vindt u op de volgende pagina’s:

In gesprek over oplossingsrichtingen

Het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid publiceerde in 2019 het Kennisbericht In gesprek over oplossingsrichtingen – handvatten bij samenwerken aan verbetering van complexe vraagstukken. Doel van dit Kennisbericht is om structuur te brengen in het samenwerken van weerbarstige vraagstukken, zoals de verduurzaming van de veehouderij. De volgende inzichten geven daarbij houvast:

herken en waardeer kleine stappen
zorg voor een integrale blik
respecteer de risicobeleving en werk aan het vergroten van acceptatie
ga wijs om met onzekerheden

Het Kennisbericht legt deze inzichten uit en biedt een beknopte handreiking bij elk inzicht.

Meer informatie

Meer informatie vindt u op de overzichtspagina Gezondheid en veehouderijen.

Bestuurlijke afwegingsruimte

De bestuurlijke afwegingsruimte is een begrip voor de beleidsruimte van overheden. Overheden hebben een zekere ruimte om regels te stellen aan de fysieke leefomgeving. Dit kunnen regels zijn voor activiteiten, maar ook regels om soepelere of strengere normen te hanteren.

In principe heeft ieder bestuursorgaan de volledige afwegingsruimte om regels te stellen aan aspecten in de fysieke leefomgeving (Omgevingswet, art. 2.1). Deze afwegingsruimte wordt echter ingeperkt door de verdeling van taken en bevoegdheden (Omgevingswet, afdeling 2.4). Op die manier kan er meer op maat worden gestuurd. Rotterdam is bijvoorbeeld niet hetzelfde als Delfzijl en Boxtel niet hetzelfde als Apeldoorn. De maatschappelijke opgave varieert (krimp of groei, landelijk of stedelijk gebied, enzovoort).

Lees meer over bestuurlijke afwegingsruimte in het omgevingsplan.