Dienstenrichtlijn: geen economische motieven voor regels in omgevingsplan

Er mogen geen economische motieven zijn voor regels voor diensten in een omgevingsplan. Dit volgt uit de Dienstenrichtlijn. Voor het uitvoeren van de Dienstenrichtlijn staat in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) een instructieregel (artikel 5.1a). Het begrip 'dienst' moet breed worden geïnterpreteerd. Ook detailhandel is een dienst.

Economische criteria zijn niet toegestaan

De instructieregel bepaalt dat een omgevingsplan voldoet aan artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup). Hierin staat dat de vestiging van een dienstenactiviteit niet afhankelijk mag zijn van economische criteria. Vestigingseisen voor detailhandel mogen bijvoorbeeld niet gebaseerd zijn op argumenten van concurrentiebeperking. Iedere verplichting, verbod, voorwaarde of beperking die aan toegang en uitoefening van dienstenactiviteiten wordt gesteld, valt onder de Dienstenrichtlijn.

Inhoud instructieregel Dienstenrichtlijn beleidsneutraal overgezet

De instructieregel in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgt de lijn van het oude Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In het omgevingsplan staan regels over een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan. Bij de regels in het omgevingsplan spelen meer motieven dan alleen ruimtelijke. Zo kunnen ook bij de beoordeling of een brancheringsregeling voldoet aan de vereisten uit de Dienstenrichtlijn meer motieven een rol spelen. Afgezien van deze verbrede reikwijdte vormt artikel 5.1a Bkl dus een voortzetting van artikel 1.1.2 Bro.

Werkingssfeer Dienstenrichtlijn

De instructieregel verwijst rechtstreeks naar artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn. Daarom zijn voor uitleg van de instructieregel ook andere artikelen uit de Dienstenrichtlijn van belang. In het bijzonder geldt dit voor de werkingssfeer (artikel 2) en begripsbepalingen (artikel 4) van de richtlijn. Zo staat in artikel 4 uitleg over begrippen als dienst en dwingende redenen van algemeen belang.

De instructieregel Dienstenrichtlijn geldt voor

het omgevingsplan (artikel 5.1a Bkl)
het projectbesluit dat het omgevingsplan wijzigt (artikel 9.1 Bkl)
de omgevingsverordening voor zover hierin regels staan over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 7.1 Bkl)
de omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (artikel 8.0b, 8.0c en 8.0d Bkl)

Vereisten vanuit motieven fysieke leefomgeving toegestaan

Regels over diensten die volgen uit dwingende redenen van algemeen belang, zijn wel toegestaan. Bijvoorbeeld regels ter bescherming van het stedelijk milieu. Denk aan regels voor het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen vanuit ruimtelijke kwaliteit, leegstand, leefbaarheid en bereikbaarheid van voorzieningen.

Ook territoriale of kwantitatieve beperkingen moeten voldoen aan de Dienstenrichtlijn

Territoriale of kwantitatieve beperkingen zijn eisen die gaan over het volume of aanbod van dienstverlening op een locatie. Bijvoorbeeld eisen aan de vestiging van detailhandel of horeca. Eisen aan de vrijheid van vestiging van een dienst zijn in principe niet toegestaan. Kwantitatieve of territoriale beperkingen zijn daarom ook in principe verboden. Dwingende redenen van algemeen belang kunnen wel een reden zijn om de vrijheid van vestiging te beperken. Dwingende redenen zijn bijvoorbeeld de bescherming van het milieu en bescherming van het stedelijk milieu.

Vereisten aan regels voor vestiging, waaronder detailhandel en horeca

Territoriale of kwantitatieve beperkingen moeten voldoen aan:

discriminatieverbod: de eis mag geen onderscheid maken naar nationaliteit
noodzakelijkheid: de eis moet gerechtvaardigd zijn volgens een dwingende reden van algemeen belang
evenredigheid: de eis moet geschikt zijn, niet verder gaan dan nodig om het doel te bereiken. En het doel kan niet met minder vergaande maatregelen worden bereikt.

Deze 3 voorwaarden staan in artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn.

Bijvoorbeeld regels over branchering in het omgevingsplan moeten dus voldoen aan deze eisen. Denk bij branchering aan het uitsluiten van bepaalde soorten of het beperken van de omvang van detailhandel. Ook regels die de oppervlakte van horeca beperken vallen onder territoriale of kwantitatieve beperkingen.

Handreiking Dienstenrichtlijn en het omgevingsrecht

Meer informatie over toepassing van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is te vinden in de Handreiking dienstenrichtlijn en het omgevingsrecht 2026 (pdf, 1.4 MB).

Dienstenrichtlijn en Ladder voor duurzame verstedelijking

De Dienstenrichtlijn geldt ook voor de Ladder voor duurzame verstedelijking. Zie voor meer informatie Vestiging dienst en Ladder voor duurzame verstedelijking.