Overzicht met jurisprudentie

Overzichtsuitspraak

• Nieuwe stedelijke ontwikkeling
• Beschrijving van de behoefte
• Bestaand stedelijk gebied
• Relativiteitsvereiste

Overzichtsuitspraak

Om de rechtspraktijk houvast te bieden, zet de Afdeling in de overzichtsuitspraak de hoofdlijnen van de rechtspraak over de Ladder uiteen (ABRvS 28 juni 2017; ECLI:NL:RVS:2017:1724)

De overzichtsuitspraak is van groot belang voor de Ladderpraktijk. De afgelopen jaren heeft de Ladder in veel procedures over met name bestemmingsplannen een belangrijke rol gespeeld. Om de rechtspraktijk houvast te bieden, zet de Afdeling in de overzichtsuitspraak de hoofdlijnen van de rechtspraak over de Ladder uiteen. De uitspraak is gedaan enkele dagen voordat op 1 juli 2017 de nieuwe Ladder in werking is getreden (Stb. 2017, 182). De Afdeling geeft uitdrukkelijk aan dat de overzichtsuitspraak ook voor de (toepassing van de) nieuwe Ladder van belang blijft.

1. Op 1 juli 2017 is in werking getreden het besluit tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) in verband met de aanpassing van de ladder voor duurzame verstedelijking (Stb 2017, 182). Met deze aanpassing worden drie leden van artikel 3.1.6 Bro gewijzigd. In deze leden worden eisen gesteld aan de toelichting bij een bestemmingsplan waarin een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Het nieuwe derde lid maakt het mogelijk dat bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid, eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel. De aangebrachte wijzigingen hebben blijkens de Nota van Toelichting (2017) als doel de ladder te vereenvoudigen, zodanig dat de in de praktijk ervaren knelpunten worden opgelost, de onderzoekslasten verminderen, maar de effectiviteit van het instrument behouden blijft. Met deze wijzigingen is niet beoogd het doel van de regeling te wijzigen.

1.1. Bij de totstandkoming van deze aanpassing heeft de rechtspraak van de Afdeling over het bestaande artikel 3.1.6, tweede en derde lid, Bro een rol gespeeld. Omdat een deel van deze omvangrijke, binnen een betrekkelijk kort tijdsbestek tot stand gekomen rechtspraak, ook vanaf 1 juli 2017 van belang blijft, worden in deze overzichtsuitspraak, om de rechtspraktijk houvast te bieden, na inleidende overwegingen, de hoofdlijnen van die rechtspraak weergegeven, voor zover deze na die datum van toepassing blijven.

(...)

Inhoud, aard, doel en strekking van de regeling

2. De tekst van artikel 3.1.6 van het Bro zoals deze luidt tot 1 juli 2017 en de gewijzigde tekst van het tweede, derde en vierde lid van dit artikel zoals deze luidt vanaf 1 juli 2017 is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.1. In artikel 3.1.6, tweede lid, Bro zijn eisen opgenomen waaraan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen.

2.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro behelst, blijkens de Nota van toelichting (2017), een motiveringseis en vraagt om explicitering van gemaakte keuzes. Voor het maken en onderbouwen van die keuzes is zo nodig, volgens artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), onderzoek geboden waarbij de nodige kennis wordt vergaard over de behoefte aan de in het bestemmingsplan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling. De uitkomsten daarvan moeten volgens artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder d, Bro, in de toelichting te zijn neergelegd.

2.3. De reden voor de aanvulling op het eerste lid van artikel 3.1.6 Bro is, blijkens de Nota van Toelichting (2017), dat juist als het gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling die vaak ingrijpende gevolgen zal hebben voor (de wijde omgeving van) het plangebied, het noodzakelijk is dat gemeentelijke bestuursorganen nadrukkelijk stilstaan bij de vraag of er behoefte is aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling en daar in de toelichting bij het bestemmingsplan op ingaan.

2.4. Met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:353 (Goeree-Overflakkee)).

2.5. Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling (uitspraken van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1421 (Hengelo) en van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2579 (Eindhoven).

2.6. Sinds 1 juli 2014 is een nieuw vierde lid in artikel 3.1.6 Bro opgenomen om duidelijk te maken dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte slechts tot doel mag hebben om na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening (Besluit van 16 mei 2014 tot wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (buisleidingen van nationaal belang voor het vervoer van gevaarlijke stoffen en het aanbrengen van enkele verbeteringen) (Stb. 2014, 174)).

Wijzigingen per 1 juli 2017

3. De tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, Bro opgenomen eis dat de actuele regionale behoefte dient te worden beschreven, wordt per die datum gewijzigd in die zin dat de elementen "actuele" en "regionale" komen te vervallen. Deze elementen komen ook in het vierde lid te vervallen. Afstemming op regionaal niveau is, volgens de Nota van Toelichting (2017), geborgd in de artikelen 3.1.1 en 3.1.6, eerste lid, onder c, Bro.

3.1. De tot 1 juli 2017 in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b en c, Bro opgenomen eisen komen per die datum te vervallen en worden vervangen door de in het tweede lid van artikel 3.1.6 Bro, opgenomen aanvullende eisen voor bestemmingsplannen die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. In het geval in het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, dient de toelichting een beschrijving te bevatten van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling.

Als het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, dient de toelichting, aanvullend op de beschrijving van de behoefte en het resultaat van het nodige overleg, een motivering te bevatten waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Dit betekent dat bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig is, dat wil zeggen in aanvulling op de algemene vereisten van artikel 3.1.6, eerste lid, Bro, waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt voorzien. Daarbij kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen.

3.2. In het derde lid van artikel 3.1.6 Bro is, anders dan in het Bro zoals dat luidde tot 1 juli 2017, bepaald dat het bevoegde bestuursorgaan de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling kan 'doorschuiven’ van het bestemmingsplan naar het uitwerkings- of wijzigingsplan. Toepassing van dit artikellid heeft, volgens de Nota van toelichting (2017), tot gevolg dat de met uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid bestemde locatie, tot het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan, geen onderdeel zal uitmaken van het aanbod (de planologische voorraad) bij toetsen voor andere locaties in de omgeving. Het eventueel doorschuiven van de toets laat het bepaalde in artikel 3.1.6, eerste lid, Bro onverlet. Aangenomen wordt dat de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan dat voorziet in de mogelijkheid van een wijzigings- of uitwerkingsplan, wat globaler kan worden gemotiveerd, aldus de Nota van Toelichting (2017).

Behoeftetoets buiten de ladder om

4. Het eerste lid van artikel 3.1.6 Bro, dat per 1 juli 2017 ongewijzigd blijft, stelt eisen aan de inhoud van de toelichting waarvan elk bestemmingsplan vergezeld dient te gaan. Daarin is onder meer bepaald dat in de toelichting een verantwoording moet zijn neergelegd van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen, een beschrijving van de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 Bro bedoelde overleg en van de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan. Ook is in het eerste lid bepaald dat de toelichting de uitkomsten bevat van het met toepassing van artikel 3:2 Awb verrichte onderzoek. Daartoe behoort ook het onderzoek naar de behoefte (uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1908 (Westerveld)).

4.1. Wanneer een ruimtelijke ontwikkeling niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, is artikel 3.1.6, tweede lid, Bro niet van toepassing. Dit neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid van artikel 3.1.6 Bro dient te worden voldaan. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening dient onder meer beoordeeld te worden of de in het plan voorziene bestemmingen passende bestemmingen zijn (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294 (Weert) en of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte (uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943 (Ermelo)). De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd (uitspraak van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2471 (Weststellingwerf)).

De bestuursrechter beoordeelt, in aanmerking genomen deze onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling zodanig is, dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat binnen de planperiode van in beginsel tien jaar behoefte zal bestaan aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt (uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3542 (Leek)).

Reikwijdte artikel 3.1.6, tweede lid, Bro

5. Als een minister overgaat tot vaststelling van een rijksinpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 Wro, of als Provinciale Staten overgaan tot vaststelling van een provinciaal inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 Wro, of als het college van burgemeester en wethouders overgaat tot het vaststellen van een wijzigings- of uitwerkingsplan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, Bro, zal ingevolge artikel 1.1.1, tweede en derde lid, Bro bij de vaststelling van deze plannen moeten worden voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, Bro.

5.1. Daaraan moet ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) ook worden voldaan als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt (uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96 (Groningen)). Deze bepaling is niet van toepassing als met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en onder 2°, Wabo omgevingsvergunning wordt verleend. Uit artikel 5.20 Bor volgt dat slechts voor zover een omgevingsvergunning met toepassing van het bepaalde onder 3°, van artikel 2.12, eerste lid, onder a, Wabo wordt verleend, artikel 3.1.6, tweede lid, Bro van overeenkomstige toepassing is (uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3307 (Assen)).

5.2. Hetgeen in deze overzichtsuitspraak wordt overwogen over een door een gemeenteraad vast te stellen bestemmingsplan is in beginsel ook van toepassing op de hiervoor genoemde andere besluiten waarvoor artikel 3.1.6, tweede lid, Bro van toepassing is.

5.3. Het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid, uitwerkingsregels of een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in een bestemmingsplan houdt in dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Dit betekent dat, met uitzondering van de gevallen waarin voor de wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsregels toepassing wordt gegeven aan de in het nieuwe artikel 3.1.6, derde lid, Bro bedoelde zogenoemde "doorschuifmogelijkheid", de raad al bij het opnemen van deze bevoegdheid of regels die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken, inzicht zal moeten geven in de beantwoording van de vraag of binnen de planperiode met een behoefte aan de mogelijk te maken ontwikkeling rekening moet worden gehouden en of deze ontwikkeling in het licht van de overige in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro geformuleerde vereisten binnen het plangebied zal kunnen worden gerealiseerd (uitspraken van 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1797 (De Bilt; uitwerkingsplicht), van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:307 (Korendijk; wijzigingsbevoegdheid), en van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2202 (Echt-Susteren; afwijkingsbevoegdheid)).

Stedelijke ontwikkeling

6. Artikel 1.1.1 Bro luidt:

"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[….]

1. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen".

6.1. Blijkens de Nota van Toelichting (2017) worden onder "andere stedelijke voorzieningen" als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, Bro, verstaan: accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur, bestuur en indoorsport en leisure. Daartoe kunnen volgens de rechtspraak van de Afdeling onder meer behoren: een hotel (uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2838 (Tilburg)), een zorgvoorziening (uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1400 (Bronckhorst)), een ziekenhuis (uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2838 (Tilburg)), een long stay parkeerplaats voor een goederenwegvervoerbedrijf (uitspraak van 2 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2143 (Gennep)), een recreatiepark (uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3931 (Medemblik)) en een mestvergistingsinstallatie met een capaciteit van maximaal 36.000 ton mest per jaar, die gedeeltelijk afkomstig is van bedrijven uit de omgeving (uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:734 (Ede)).

6.2. Onder meer de volgende ontwikkelingen zijn door de Afdeling niet als stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, Bro, aangemerkt: een weg (uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:448 (Den Haag)), een busbaan (uitspraak van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2929 (Velsen)), een hoogspanningsverbinding (uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:465 (Inpassingsplan DW380 Doetinchem - Voorst)), een windturbinepark (uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:709 (Windpark Krammer)), gronden waaraan een agrarische bestemming is toegekend (uitspraak van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1438 (Maasdriel)), een transformatorstation (uitspraak van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1123 (Hollands Kroon)) en een kampeerterrein van ongeveer 3 ha, waar ruimte wordt geboden aan uitsluitend tenten, tentwagens, kampeerauto’s, caravans of stacaravans, of andere daarmee vergelijkbare voertuigen of onderkomens (uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943 (Ermelo)). Een parkeerterrein waarvan de behoefte afhankelijk is van de aanwezigheid van een bestaande voorziening, zoals bijvoorbeeld een recreatieterrein, is evenmin aan te merken als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro (uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943 (Ermelo)).

6.3. Een in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling dient voldoende substantieel te zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in kleinschalige bedrijfsbebouwing, het plandeel met de bedrijfsbestemming beperkt van omvang is en beperkte gebruiksmogelijkheden biedt, voorziet dit plan in zoverre niet in een stedelijke ontwikkeling (uitspraak van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1442 (Wierden)).

De Afdeling hecht er aan de volgende uitgangspunten te noemen, die zij hanteert voor de beoordeling of een voorziene ontwikkeling voldoende substantieel is om als stedelijke ontwikkeling te kunnen gelden.

Wanneer een bestemmingsplan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, Bro, kunnen worden aangemerkt, kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt.

Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een van de andere in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, Bro genoemde stedelijke voorzieningen in de vorm van een terrein met een ruimtebeslag van minder dan 500 m2, kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt.

Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een van de andere in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro genoemde stedelijke voorzieningen in de vorm van een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte kleiner dan 500 m2, kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt.

Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een terrein met een ruimtebeslag van meer dan 500 m2 of in een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte groter dan 500 m2, dient deze ontwikkeling in beginsel als een stedelijke ontwikkeling te worden aangemerkt.

6.4. Ook uitbreidingen van stedelijke ontwikkelingen kunnen, mits voldoende substantieel, worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, Bro (uitspraak van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570 (Waterland)).

6.5. In de beantwoording van de vraag of een ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro behelst, dient betrokken te worden of de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling kan worden aangemerkt als onderdeel van een niet in dit plan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling waarmee deze ontwikkeling, voor de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, in samenhang dient te worden bezien (uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:653 (Lansingerland)).

Nieuwe stedelijke ontwikkeling

7. Bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro behelst, moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan (uitspraken van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:915 (Oldenzaal), en van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1064 (Waalre)).

Voorgaand planologisch regime: bij recht / nieuwe regime: bij recht

7.1. Een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime niet voorziet in een groter planologisch beslag op de ruimte en niet voorziet in een functiewijziging, voorziet niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294 (Weert)).

7.2. Een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw planologisch ruimtebeslag mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, voorziet in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken als die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075 (Amersfoort)). Hierbij komt betekenis toe aan de ruimtelijke uitstraling van de in het nieuwe plan voorziene functie en die van hetgeen onder het vorige plan mogelijk was (uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503 (Zundert)).

7.3. Onbenutte planologische mogelijkheden die in het voorgaande bestemmingsplan bij recht waren voorzien moeten in de onder 7 bedoelde vergelijking te worden betrokken. Dit betekent dat deze onbenutte planologische mogelijkheden in een nieuw plan mogen worden opgenomen, zonder dat hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro genoemde eisen (uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2062 (Amsterdam)).

Voorgaand planologisch regime: bij recht + afwijkingsbevoegdheid / nieuwe regime: bij recht

7.4. Een plan dat bij recht voorziet in een stedelijke ontwikkeling, maar ten opzichte van hetgeen het voorgaande plan bij recht, in combinatie met een afwijkingsbevoegdheid mogelijk maakte, niet in relevante mate voorziet in meer of andere planologische mogelijkheden, voorziet niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

Daarbij acht de Afdeling van belang, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1. is overwogen, dat als die afwijkingsbevoegdheid uit het voorgaande bestemmingsplan zou zijn toegepast, artikel 3.1.6, tweede lid, Bro niet toegepast had hoeven te worden. Het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro speelt immers geen rol bij de toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid (uitspraken van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694 (Duiven) en van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1224 (Den Haag)).

Voorgaand planologisch regime: wijzigingsbevoegdheid / nieuwe regime: bij recht

7.5. Wanneer het voorgaande bestemmingsplan niet bij recht voorzag in de voorgenomen stedelijke ontwikkeling, maar in een tijdens de vaststelling van het nieuwe plan niet benutte wijzigingsbevoegdheid voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling en het nieuwe plan bij recht voorziet in deze stedelijke ontwikkeling, is deze ontwikkeling een nieuwe stedelijke ontwikkeling en dient te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro genoemde eisen. Een wijzigingsbevoegdheid geeft immers slechts de mogelijkheid om de bestaande bestemming te wijzigen in een bij het moederplan in beginsel aanvaardbaar geachte bestemming (uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1028 (Son en Breugel)).

Voorgaand en nieuwe planologisch regime: wijzigingsbevoegdheid

7.6. Wanneer voor de wijzigingsbevoegdheid geen toepassing wordt gegeven aan de in het nieuwe artikel 3.1.6, derde lid, Bro bedoelde zogenoemde "doorschuifmogelijkheid" geldt het volgende.

Wanneer het voorgaande bestemmingsplan niet bij recht voorzag in de voorgenomen stedelijke ontwikkeling, maar voorzag in een tijdens de vaststelling van het nieuwe plan niet benutte wijzigingsbevoegdheid voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling en het nieuwe plan eveneens voorziet in een wijzigingsbevoegdheid voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling, maar niet in relevante mate in meer of andere planologische mogelijkheden, dan voorziet het nieuwe plan niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en mag deze in het nieuwe plan worden opgenomen, zonder dat hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro genoemde eisen.

Wijzigingsbevoegdheid en wijzigingsplan

7.7. Bij het vaststellen van een wijzigingsplan zal artikel 3.1.6, tweede lid, Bro in acht moeten worden genomen als het wijzigingsplan voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, Bro (uitspraken van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:307 (Korendijk) en van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1398)).

Voorgaand planologisch regime: niet benutte uitwerkingsplicht / nieuwe regime: bij recht

7.8. Wanneer het voorgaande bestemmingsplan niet bij recht voorzag in de voorgenomen stedelijke ontwikkeling, maar daarin wel was voorzien in een tijdens de vaststelling van het nieuwe plan niet benutte uitwerkingsplicht voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling, geldt dat de mate waarin de uitwerkingsplicht keuzemogelijkheden bood aan het college van burgemeester en wethouders over de in het uitwerkingsplan op te nemen functies en de omvang daarvan, bepalend is voor het antwoord op de vraag of het opvolgende bestemmingsplan, waarin één of meer van dergelijke functies in een bepaalde omvang bij recht worden opgenomen, een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro (uitspraken van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1155 (Midden-Delfland) en van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:489 (Westland)).

Voorgaand en nieuwe planologisch regime: twee opvolgende uitwerkingsplichten

7.9. Wanneer voor de uitwerkingsregels geen toepassing wordt gegeven aan de in het nieuwe artikel 3.1.6, derde lid, Bro bedoelde zogenoemde "doorschuifmogelijkheid" geldt het volgende. Wanneer het voorgaande bestemmingsplan niet bij recht voorzag in de voorgenomen stedelijke ontwikkeling, maar in een tijdens de vaststelling van het nieuwe plan niet benutte uitwerkingsplicht voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling en het nieuwe plan eveneens voorziet in een uitwerkingsplicht voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling, maar niet in relevante mate in meer of andere planologische mogelijkheden, dan voorziet het nieuwe plan niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en mag deze in het nieuwe plan worden opgenomen, zonder dat hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro genoemde eisen (uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2062 (Amsterdam)).

Uitwerkingsplicht en uitwerkingsplan

7.10. Bij het vaststellen van een uitwerkingsplan zal artikel 3.1.6, tweede lid, Bro in acht moeten worden genomen als het uitwerkingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, Bro (uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295 (Zevenaar)).

Reikwijdte van het onderzoek naar, het overleg over, en de beschrijving van de behoefte

8. Uit de Nota van toelichting (2017) blijkt dat de aard en omvang van de ontwikkeling bepalend zijn voor de reikwijdte van het onderzoek naar, de beschrijving van en het overleg over de behoefte, waarvan de uitkomsten moeten worden opgenomen in de plantoelichting. Daaruit blijkt ook dat het primair aan de bestuursorganen is om op basis van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de nieuwe stedelijke ontwikkeling te bepalen hoe uitgebreid het onderzoek moet plaatsvinden, met welke bestuursorganen en diensten het overleg over de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt gevoerd en tot welk gebied de onderbouwing van de behoefte zich uitstrekt. Dit gebied kan verschillen naar gelang de aard en de omvang van de voorziene stedelijke ontwikkeling in relatie tot de context.

8.1. Van geval tot geval zal moeten worden bezien welk schaalniveau past bij de behoefte, in de leniging waarvan de door het plan mogelijk gemaakte stedelijke ontwikkeling voorziet, gelet op de aard en omvang daarvan (uitspraken van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715 (Beek), van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:798 (Asten) en van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2921 (Geldermalsen)).

8.2. Voor het schaalniveau van een supermarkt kan aansluiting worden gezocht bij het verzorgingsgebied daarvan (uitspraken van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:347 (Tilburg) en van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3106 (Oldebroek)).

Beschrijving van de behoefte aan de voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling

9. Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro verplicht het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. Deze verplichting geldt voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen binnen en buiten het bestaand stedelijk gebied.

Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling (uitspraak van 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3444 (Rozendaal)).

9.1. Het is niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro dat voor de onderbouwing van de behoefte in de plantoelichting wordt volstaan met een vermelding van de uitkomst van de beoordeling en een verwijzing naar een of meer onderzoeksrapporten of beleidsdocumenten (uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1859 (Ede)).

9.2. In de toelichting op het bestemmingsplan dient, afhankelijk van de aard van de stedelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, op objectieve wijze, aan de hand van in de beschrijving vermelde voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, de behoefte aan deze stedelijke ontwikkeling te worden beschreven (uitspraken van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:247 (Utrecht), van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:248 (Olst-Wijhe), van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2072 (Marum), van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2600 (Sint Anthonis) en van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2977 (Utrecht)).

9.3. In deze beschrijving dient tot uitdrukking te komen dat deze behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod, waarbij ook de planologische capaciteit een factor van belang kan zijn (uitspraken van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715 (Beek) en van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:345 (Kampen)).

9.4. Bij de beoordeling van het bestaande aanbod behoeft geen rekening te worden gehouden met voornemens voor stedelijke ontwikkeling die tijdens de vaststelling van het plan onvoldoende concreet waren, of met gegevens die niet als voldoende vaststaand kunnen worden aangemerkt (uitspraken van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2414 (Leiden) en van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1400 (Haarlem)).

9.5. Een enkele uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden volstaat niet in een geval waarin wordt voorzien in een niet geringe toevoeging van bepaalde voorzieningen (uitspraak van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3672 (Utrecht)).

9.6. Voor de onderbouwing van de behoefte aan woningen kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van provinciale, regionale en of gemeentelijke (woon-)visies en (woningbouw-)programma’s (uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1859 (Ede)).

9.7. Bij de beoordeling van de behoefte aan een detailhandelsvoorziening kan enkel uit een benchmarkvergelijking met soortgelijke winkelgebieden niet de conclusie worden getrokken dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de in een bestemmingsplan voorziene detailhandelsontwikkeling. Uit een dergelijke vergelijking kunnen naar zijn aard geen conclusies over de actuele regionale behoefte worden getrokken (uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715 (Beek)).

9.8. In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden (uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2095 (Eindhoven)).

9.9. De omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche, of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand, betekenen nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro (uitspraken van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743 (Son en Breugel), van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295 (Zevenaar), 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2580 (Venlo) en van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3386 (Leeuwarden)).

9.10. Of de voorziene ontwikkeling leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand, hangt onder meer af van de al dan niet structurele aard en de omvang van de leegstand die daarvan het gevolg kan zijn (uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2977 (Utrecht)). Ook kan van belang zijn of er voldoende mogelijkheden zijn voor een nieuwe invulling binnen de voor de desbetreffende gronden geldende bestemming (uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331 (Groningen)). De Afdeling acht van belang of zodanige gegevens voorhanden zijn dat kan worden geconcludeerd dat voor structurele leegstand niet behoeft te worden gevreesd (uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 (Venlo)).

Bestaand stedelijk gebied

10. Artikel 1.1.1 van het Bro luidt:

"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[….]

1. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur."

10.1. De beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, Bro, kan worden aangemerkt, hangt volgens de Nota van toelichting (2017) af van de omstandigheden van het geval, de specifieke ligging, de feitelijke situatie, het bestemmingsplan en de aard van de omgeving.

Bij de beantwoording van deze vraag dient volgens de jurisprudentie van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied al een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing voor wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of het gebied volgens het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur (uitspraken van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1340 (Veghel) en van 20 mei 2015, nr. ECLI:NL:RVS:2015:1581 (Papendrecht)).

10.2. Wanneer het voorgaande plan een zodanig samenstel van bebouwing mogelijk maakt, of het gebied als behorend bij zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel kan worden aangemerkt, ziet het nieuwe plan op een gebied dat als bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, Bro is aan te merken. Daaraan doet niet af dat de bebouwing waarin het voorgaande plan voorzag tijdens de vaststelling van het nieuwe plan nog niet was gerealiseerd (uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654 (Lansingerland)).

Wanneer het voorgaande plan een zodanig samenstel van bebouwing niet mogelijk maakt, of het gebied niet als behorend bij zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel kan worden aangemerkt, kunnen omstandigheden als bijvoorbeeld de situering van het plangebied aansluitend aan bebouwing en omgeven door een doorgaande weg, de aanduiding van het plangebied in de toepasselijke provinciale verordening als bestaand stedelijk gebied en de vermelding van het gebied in een structuurvisie, er in beginsel niet aan afdoen dat het plangebied niet voldoet aan de eisen die artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt (uitspraken van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654 (Lansingerland) en van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1340 (Veghel)).

10.3. De Afdeling beoordeelt, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk gemotiveerd is dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3931 (Medemblik)).

Rechterlijke toetsing

11. De Afdeling beoordeelt, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of de beschrijving van de behoefte in de toelichting, of in de documenten waarnaar in de toelichting ter beschrijving van deze behoefte wordt verwezen, niet zodanig gebrekkig is of zodanige leemten in kennis of dusdanige onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren (uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1900 (Weesp)). Hierbij acht de Afdeling van belang of een appellant voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren heeft gebracht (uitspraak van 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2679 (Nieuwkoop)).

11.1. Over in de toelichting of in de documenten waarnaar in de toelichting ter beschrijving van de behoefte wordt verwezen, opgenomen uiteenzettingen en berekeningen die zien op toekomstige ontwikkelingen, beoordeelt de Afdeling of hetgeen in beroep is aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de daarin neergelegde verwachtingen over deze ontwikkelingen niet zodanig afwijken van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat het bestuursorgaan zich hier bij zijn besluitvorming niet op heeft mogen baseren (uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1859 (Ede)).

11.2. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt tot een goede ruimtelijke ordening, meer in het bijzonder of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het plan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet in een behoefte, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en dat het plan geen onaanvaardbare structurele leegstand in het desbetreffende gebied tot gevolg heeft (uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743 (Son en Breugel)).

Relativiteit

12. Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

12.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

12.2. Bij de beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept.

12.3. Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro strekt, samengevat weergegeven, tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand (uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (Wijchen)).

12.4. Daarvan uitgaande staat artikel 8:69a Awb niet in de weg aan een vernietiging van het bestreden besluit, wanneer het belang waarin appellant bescherming zoekt is gelegen in het voorkomen van negatieve gevolgen voor diens woon- en leefklimaat (uitspraak van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570 (Waterland)).

12.5. Voor zover artikel 3.1.6, tweede lid, Bro in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 Awb omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, en wiens belang bij de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro uitsluitend is gelegen in het concurrentiebelang, geldt het volgende (uitspraken van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (Wijchen), van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 (Venlo) en van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3137 (Zundert)).

12.6. Zodanige concurrent dient, als hij stelt dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, daarbij feiten en omstandigheden aan te voeren die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voor hem relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het in artikel 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het plan zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het bestuursorgaan over de aanvaardbaarheid van die leegstandseffecten (uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (Wijchen)).

12.7. Voor het aannemen van voor een concurrent relevante leegstand als hiervoor bedoeld, is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld als het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige of locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Verder zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de directe omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand (uitspraken van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855 (Venlo) en van 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3106 (Oldebroek)).

12.8. Een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel kan leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste. De schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. De schending van die norm is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor toepassing van de correctie, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden (uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732 (Zwolle)).

Nieuwe stedelijke ontwikkeling

Zonnepark geen stedelijke ontwikkeling (ABRvS 23 januari 2019; ECLI:NL:RVS:2019:178)

4.3. Uit overweging 6.2 van de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, blijkt dat de Afdeling diverse voorzieningen op het gebied van energieopwekking en -distributie niet als stedelijke ontwikkeling heeft aangemerkt. Genoemd worden: een hoogspanningsverbinding, een windturbinepark en een transformatorstation. Naar het oordeel van de Afdeling is er geen aanleiding voor een andere benadering met betrekking tot een zonnepark, dat naar zijn aard niet wezenlijk verschilt van een windturbinepark. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een zonnepark, net als een windturbinepark, zich bij uitstek niet goed leent om binnen bestaand stedelijk gebied te worden gerealiseerd. De toepasselijkheid van de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro op een dergelijke voorziening zou daarentegen juist tot gevolg hebben dat het bevoegde bestuursorgaan telkens zou moeten motiveren waarom deze voorziening niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien. Dit vindt de Afdeling in het licht van het doel en de strekking van de ladder voor duurzame verstedelijking een onlogische consequentie.

Uitbreiding bedrijventerrein die wordt aangemerkt als nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 10 januari 2018; ECLI:NL:RVS:2018:52)

16.3. Het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van een bedrijfsterrein. Daartoe is aan gronden met een oppervlakte van ongeveer 2.000 m² de bestemming "Bedrijf" toegekend, waar voorheen op grond van het vorige plan "Buitengebied 2004" hoofdzakelijk de bestemming "Agrarisch met landschapswaarden" en voor het overige de bestemming "Woondoeleinden" gold. De uitbreiding is voorzien langs de noordzijde van de bestaande bedrijfslocatie en voor een klein gedeelte aan de zuidkant van de locatie. Ten behoeve van de beoogde nieuw te bouwen loods zijn in het voorliggende plan bouwmogelijkheden opgenomen. Nu het plan voorziet in de ontwikkeling van een bedrijfsterrein met een ruimtebeslag van ongeveer 2.000 m² door een functiewijziging en de mogelijkheid van nieuwe bedrijfsbebouwing van een zekere, niet beperkt te noemen omvang, is sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad heeft dit ten onrechte niet onderkend en niet gemotiveerd dat het plan voldoet aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro gestelde voorwaarden. Het betoog slaagt.

11 woningen geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 16 september 2015; ECLI:NL:RVS:2015:2921)

Vast staat dat in het plangebied maximaal elf woningen mogelijk worden gemaakt binnen de dorpskern Annen. De Afdeling is van oordeel dat gelet op het aantal woningen dat het plan mogelijk maakt, het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie of andere stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i Bro. Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro is dan ook niet van toepassing.

12 woningen wel een nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 25 maart 2015; ECLI:NL:RVS:2015:953)

7. [appellant sub 2] betoogt dat geen actuele regionale behoefte bestaat aan de appartementen, zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Daarbij wijst hij op de woningmarkt in het nabijgelegen Duitsland en verklaringen van een makelaar dat de markt voor koopappartementen slecht is.

In de plantoelichting staat dat de "Woonvisie 2010-2014" (hierna: de Woonvisie) conform provinciaal beleid is voorgelegd aan de omliggende gemeenten waarmee Tubbergen een woningmarktrelatie heeft. Dit betreft de gemeenten Dinkelland, Borne, Almelo en Twenterand. Deze gemeenten hebben tijdens een afstemmingsoverleg aangegeven in te stemmen met de woonvisie en dit schriftelijk bevestigd. Daarnaast is over het woningbouwprogramma intensief overleg gevoerd met de provincie Overijssel. Volgens het woningbouwprogramma zijn in de koopsector vrijwel alleen tekorten te zien, hetgeen met name geldt voor appartementen. Voorts staat er dat uit het naar aanleiding van de economische situatie geactualiseerde woningbouwprogramma blijk dat de vraag naar koopappartementen onder de € 300.000,- gelijk is gebleven en de vraag naar koopappartementen boven de € 300.000,- licht is gestegen. Rekening houdend met de bestaande plancapaciteit bestaat een behoefte van 16 tot 46 woningen, zodat behoefte bestaat aan de 12 appartementen die met het plan mogelijk worden gemaakt.

De Afdeling overweegt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013 (zaak nr. 201306573/1/R6) volgt dat dient te worden beoordeeld of hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd aanleiding geeft tot het oordeel dat de Woonvisie en de actualisering ervan zodanig afwijken van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat de raad zich hier bij zijn besluitvorming niet op heeft mogen baseren. Berichten dat in Duitsland de huizenprijzen lager liggen dan in Nederland en de verklaring van een makelaar uit de omgeving zijn daarvoor onvoldoende. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld.

Uitbreiding winkel met circa 400m² geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 3 december 2014; ECLI:NL:RVS:2014:4409)

10.4. Het plan maakt bebouwing mogelijk ten behoeve van de in artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels genoemde doeleinden met een oppervlakte van ongeveer 400 m2 ter plaatse van gronden waarop dat ingevolge het vorige planologische regime niet was toegestaan. Gelet op de kleinschalige bebouwing die het plan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat de raad er in dit geval terecht vanuit is gegaan dat het plan niet voorziet in detailhandel of een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.

Uitbreiding bedrijfsgebouw met 400m² geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 23 april 2014; ECLI:NL:RVS:2014:1442)

Het plan voorziet met de bestemming "Bedrijf" in het gebruik voor onder meer bedrijfsdoeleinden van de percelen en ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" in een bedrijfsgebouw met een oppervlakte van maximaal 400 m². Het plandeel met de bestemming "Bedrijf" heeft een oppervlakte van ongeveer 2.360 m². Gelet op de kleinschalige bedrijfsbebouwing die het plan mogelijk maakt en de beperkte omvang en de beperkte gebruiksmogelijkheden van het plandeel met de bestemming "Bedrijf", is de Afdeling van oordeel dat de raad er in dit geval terecht vanuit is gegaan dat het plan niet voorziet in een bedrijventerrein of een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De in het plan voorziene ontwikkeling kan dan ook niet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is. Het betoog faalt.

Uitbreiding kantoor met 540m² geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 24 augustus 2016; ECLI:NL:RVS:2016:2319)

4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het realiseren van het parkeerterrein niet los gezien kan worden van de uitbreiding van het kantoorgebouw en deze ontwikkelingen in het licht van artikel 3.6.1 als één project dienen te worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen betreft dit project naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daartoe overweegt de Afdeling dat bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling die de voorliggende omgevingsvergunning mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, in onderlinge samenhang moet worden beoordeeld in hoeverre de omgevingsvergunning, in vergelijking met het geldende bestemmingsplan waarvan wordt afgeweken, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte de omgevingsvergunning mogelijk maakt in vergelijking met het bestemmingsplan.

Vooropgesteld zij dat het project niet een nieuw kantoorpand, maar de uitbreiding van een bestaand kantoorpand betreft en deze uitbreiding is voorzien op gronden met de bestemming "Kantoor". In de bestaande situatie zijn op gronden met deze bestemming ook parkeerplaatsen ten behoeve van het kantoorpand gerealiseerd. De parkeervoorziening wordt verplaatst. De oude locatie wordt groen ingericht zonder bebouwing. Voorts wordt in aanmerking genomen dat de uitbreiding van het kantoorpand 540 m² bruto-vloeroppervlakte aan kantoorruimte behelst, waarvan evenwel, zoals ter zitting is komen vast te staan, ongeveer 260 m² bruto-vloeroppervlakte zich boven de grond bevindt en 280 m² onder de grond. Verder is ter zitting komen vast te staan dat de nieuwe parkeerplaatsen, die zijn voorzien op gronden waarop de bestemmingen "Agrarisch gebied met waarden", "Waarde-Beekdal" en "Waarde-Ecologie" rusten, een vloeroppervlakte van 588 m² beslaan en de verharde toegang naar deze parkeerplaatsen een oppervlakte heeft van 24 m².

Als enkel sprake is van een planologische functiewijziging dan is in beginsel geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (tenzij het een functiewijziging van zodanige aard en omvang betreft) (ABRvS 20 april 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1075)

9.4. Een bestemmingsplan dat ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan geen uitbreiding van de maximaal toegelaten oppervlakte aan bedrijfsbebouwing mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, voorziet in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, tenzij die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 in zaak nr. 201408879/1/R3 en van 5 augustus 2015 in zaak nr. 201500276/1/R2).

Functiewijziging waarbij permanente bewoning recreatiewoningen mogelijk wordt is gelet op de aard en omvang van de functiewijziging wel een nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 1 juni 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1503)

In het huidige bestemmingsplan is aan de gronden van de recreatiewoningen de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend en is aan 420 percelen met recreatiewoningen de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" toegekend, waardoor, naast verblijfsrecreatie, ook permanente bewoning door een niet-huishouden met een maximum van vier personen of door een huishouden is toegestaan. Dit maakt permanente bewoning door onder meer arbeidsmigranten mogelijk. Het plan voorziet ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan dus in extra gebruiksmogelijkheden van een groot aantal van de bestaande recreatiewoningen. Gelet op de aard en de omvang van de functiewijziging, waarbij permanente bewoning van 420 recreatiewoningen mogelijk wordt gemaakt, is de Afdeling van oordeel dat hier zich in dit geval een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voordoet, waarbij de actuele regionale behoefte moet worden beschreven en moet worden beschreven in hoeverre in die behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien.

Plan voor functiewijziging van bedrijven naar onder meer woningen, kantoren, sportvoorzieningen, horeca-1 en -2, zakelijke dienstverlening en detailhandel gelet op aard van de functiewijziging wel een nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 15 februari 2017; ECLI:NL:RVS:2017:437)

12.2. Het plan voorziet in een functiewijziging ten opzichte van het voorheen geldende plan. Het perceel is immers niet langer bestemd voor bedrijven in categorie 1 en 2 van de Lijst van bedrijfstypen die bij dat plan hoorde, maar voor onder meer woningen, kantoren, sportvoorzieningen, horeca-1 en -2, zakelijke dienstverlening en detailhandel in de vorm van een afhaalrestaurant. Gelet op de aard van deze functiewijziging, die ook gezien de maximaal toegestane bouwmassa substantieel is, voorziet het plan naar het oordeel van de Afdeling in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

Onderlinge samenhang en ruimtebeslag bij een functiewijziging en Verplaatsing van een functie die als was toegestaan binnen datzelfde gebied waarbij het bebouwd oppervlak niet toeneemt is geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 24 augustus 2016; ECLI:NL:RVS:2016:2316)

10. Gebiedsontwikkeling Harnaschpolder, Van Neerbos en anderen en Praxis betogen dat de bouwmarkt niet voldoet aan de voorwaarden voor het mogelijk maken van een nieuwe stedelijke ontwikkeling die zijn gesteld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en de Verordening Ruimte 2014 van Zuid-Holland (hierna: Verordening Ruimte). Ook GAIA Westland stelt dat het bestreden plandeel niet aan de Verordening Ruimte voldoet.

10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de bouwmarkt geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is. Op het perceel van Bauhaus was al bedrijfsbebouwing toegestaan. Ook was elders op het bedrijventerrein al de vestiging van twee bouwmarkten toegestaan. Daarvoor was meer bebouwing mogelijk dan voor de bouwmarkt waarin het voorliggende plan voorziet. Voorts stelt de raad dat, indien toch moet worden aangenomen dat de bouwmarkt een nieuwe stedelijke ontwikkeling is, aan de voorwaarden daarvoor is voldaan.

10.2. Voor de beantwoording van de vraag of het plan wat betreft de bouwmarkt voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet worden beoordeeld - in onderlinge samenhang - in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan.

10.3. Het plangebied van het voorliggende plan komt grofweg overeen met het plangebied van het in 2000 vastgestelde bestemmingsplan "Harnaschpolder Noord". Het perceel van Bauhaus was in dat plan bestemd als "Uit te werken bedrijfsdoeleinden". In 2007 is het uitwerkingsplan "Harnaschpolder-Noord fase 2" vastgesteld (hierna: het uitwerkingsplan). Dat kende aan het perceel grotendeels de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" toe. Ten behoeve van deze bestemming was ongeveer 26.000 m2 aan gebouwen toegestaan. Uit de aanduidingen op de plankaart en de voorschriften volgt dat op het grootste deel van het perceel bedrijven tot en met categorie 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten waren toegestaan en voor het overige bedrijven tot en met categorie 2. Detailhandel in de vorm van een bouwmarkt of tuincentrum behoorde hier niet toe.

In 2013 is het bestemmingsplan "Harnaschpolder Noord" (hierna: het bestemmingsplan 2013) vastgesteld, dat ongeveer hetzelfde plangebied had als het in 2000 vastgestelde bestemmingsplan en het voorliggende plan. Het perceel van Bauhaus was echter buiten het plan gelaten, zodat daar nog het planologische regime bleef gelden zoals dat na de vaststelling van het uitwerkingsplan luidde. Niettemin is het bestemmingsplan 2013 in de onderhavige zaak van belang, omdat het toestond dat op twee andere percelen op het bedrijventerrein bouwmarkten werden gevestigd. Voor deze twee bouwmarkten was in totaal ongeveer 27.500 m2 aan gebouwen toegestaan.

Het voorliggende plan staat de vestiging van bouwmarkten op deze twee percelen niet meer toe. In plaats daarvan mag nu op het perceel van Bauhaus één bouwmarkt worden geëxploiteerd. Ook is daar nu een tuincentrum mogelijk. Voor deze functies mag op grond van het voorliggende plan in totaal maximaal 17.000 m2 aan gebouwen worden gebouwd.

10.4. Uit het voorgaande volgt dat de toegestane maximale oppervlakte aan gebouwen op het perceel van Bauhaus is verminderd ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime (van 26.000 m2 naar 17.000 m2). Dit neemt niet weg dat op het perceel nu detailhandel in de vorm van een bouwmarkt en tuincentrum is toegestaan en dat het bestreden plandeel dus voorziet in een functiewijziging. In dit verband is van belang dat op het bedrijventerrein op twee plekken bouwmarkten van in totaal ongeveer 27.500 m2 waren toegestaan, maar dat het voorliggende plan die mogelijkheden heeft geschrapt. Het plan voorziet in zoverre dan ook niet in een nieuwe functie op het bedrijventerrein, maar slechts in de verplaatsing binnen het bedrijventerrein van een functie die al was toegestaan, terwijl bovendien de toegestane maximale oppervlakte aan bebouwing voor die functie is verkleind. Nieuw is wel dat nu tevens een tuincentrum mogelijk is, maar deze toevoeging van een andere branche van detailhandel is gezien de aard van de functiewijziging in dit geval onvoldoende voor het oordeel dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

De conclusie is dat het plan wat betreft de bouwmarkt niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dit betekent dat hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht over de in deze bepaling gestelde voorwaarden geen bespreking behoeft.

Ook wanneer de Ladder niet van toepassing is, zal gemotiveerd moeten worden dat de ontwikkeling voldoet aan een goede ruimtelijke ordening en uitvoerbaar is (ABRvS 16 september 2015; ECLI:NL:RVS:2015:2921)

4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 december 2013, zaak nr. 201302867/1/R4), is het begrip woningbouwlocatie in de omschrijving van het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro niet nader gedefinieerd in het Bro. Voorts ontbreekt in de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 2012, 388) een toelichting op de definitiebepaling van het begrip stedelijke ontwikkeling.

Vast staat dat in het plangebied maximaal elf woningen mogelijk worden gemaakt binnen de dorpskern van Annen. De Afdeling is van oordeel dat gelet op het aantal woningen dat het plan mogelijk maakt, het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie of een andere stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is dan ook niet van toepassing.

Dit neemt niet weg dat de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende plan dient te zijn onderbouwd.

Windmolenpark geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 16 maart 2016;ECLI:NL:RVS:2016:709)

6.2. In de nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro staat dat dit lid provinciale en gemeentelijke overheden verplicht om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze wordt over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk voorkomen. Ten aanzien van het tweede lid, onder b, staat in de nota van toelichting dat wordt bezien of binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Onderdeel hiervan is dat wordt gekeken of leegstaande verstedelijkingsruimte door het treffen van kwalitatieve maatregelen in de behoefte kan voorzien. In de nota van toelichting staat voorts dat de minister van Infrastructuur en Milieu op 14 november 2011 aan de Tweede Kamer heeft toegezegd om andere overheden te ondersteunen bij het in de praktijk brengen van de ladder voor duurzame verstedelijking, door op het moment van inwerkingtreding van de ladder aan gemeenten en provincies een handreiking beschikbaar te stellen. De handreiking is in oktober 2012 vastgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de handreiking is het toepassingsbereik van artikel 3.1.6, tweede lid, nader omschreven. Hierin staat dat onder het begrip "overige stedelijke voorzieningen" wordt verstaan: accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur, bestuur en indoor sport en leisure.

6.3. Gelet op de nota van toelichting en de strekking van de regeling die gericht is op het tegengaan van leegstand is de Afdeling van oordeel dat het windpark waarin het inpassingsplan voorziet geen stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro.

Beschrijving van de behoefte

Van geval tot geval moet worden bezien welke regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin het plan voorziet (ABRvS 2 december 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3698)

5.11. In de distributieplanologische berekening is de behoefte afgezet tegenover het bestaande aanbod van detailhandel in Rijssen. Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, met zaak nr. 201400341/1/R1 blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, dat van geval tot geval moet worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Gyllentorget II en Jumbo Supermarkten stellen terecht dat in het rapport het detailhandelaanbod in de regio niet is betrokken. De raad heeft hierover toegelicht dat de voorziene supermarkt met name een lokaal verzorgende functie heeft. De raad en [belanghebbende] hebben voorts toegelicht dat de toevloeiing van consumenten naar Rijssen-Holten 23% is. Dit betekent dat de toevloeiing naar Rijssen-Holten groter is dan de afvloeiing naar naastgelegen gemeenten. Het bestaande aanbod buiten de onderzochte regio is daarom niet van invloed op de behoefte aan de voorziene supermarkt, aldus de raad en [belanghebbende]. Dit wordt bevestigd door de conclusie in de memo, waarin staat dat in de regio geen supermarkten aanwezig zijn die met de voorziene supermarkt kunnen concurreren. Voor zover Gyllentorget II en Jumbo Supermarkten deze conclusie betwisten geldt dat zij dit niet hebben onderbouwd. Hetgeen zij hebben aangevoerd biedt om die reden geen aanleiding voor het oordeel dat in het rapport ten onrechte het aanbod aan detailhandel in de regio niet is betrokken.

Zorgvuldig afbakenen van het ruimtelijk verzorgingsgebied nodig voor goede afweging op de Ladder (ABRvS 6 mei 2015; ECLI:NL:RVS:2015:1424)

19.4. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden plandeel niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid ten aanzien van de bepaling van de regio die tot uitgangspunt is genomen bij de beoordeling van de actuele regionale behoefte. Hoewel de regio "Midden-Holland" in het Stec-rapport niet precies dezelfde is als de regio "Oost-Zuid-Holland" in het BSP-rapport, overlappen de regio’s elkaar grotendeels. Niet aannemelijk is dat het verschil tussen de regio’s van invloed is op de conclusies van de rapporten. Verder is onweersproken dat, zoals in het BSP-rapport staat, het overgrote deel van de verplaatsingen van en naar bedrijventerreinen van bedrijven die in de regio "Oost-Zuid-Holland" gevestigd zijn binnen deze regio plaatsvindt. Tevens is van belang dat de deskundige van BSP ter zitting onweersproken uiteen heeft gezet dat in het BSP-rapport rekening is gehouden met in- en uitstroom van bedrijven in de beoordeelde regio en dat hierdoor het belang van de gekozen regio-indeling gerelativeerd wordt.

Bij de bepaling van de regio is het ruimtelijk verzorgingsgebied, de reikwijdte van de functie dat het plan mogelijk maakt, van belang (ABRvS 29 maart 2017; ECLI:NL:RVS:2017:820)

'’De raad heeft in dit geval bepaald dat het regionale schaalniveau wordt gevormd door de gemeenten Asten, Someren en de enkele kilometers verderop gelegen gemeente Deurne, waarmee in de Peelregio wordt samengewerkt. Met deze regioafbakening voor de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro heeft de raad aansluiting willen zoeken bij de marktregio. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] stellen dat de marktregio groter is, zodat bijvoorbeeld ook Helmond daarvan onderdeel uitmaakt en het regionale schaalniveau in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro dientengevolge ook groter is. Onder verwijzing naar diverse onderzoeken van het Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Bureau voor de Statistiek wordt in het nieuwe Stec-rapport erop gewezen dat reguliere modern-gemengde bedrijvigheid (de doelgroep van bedrijventerrein Florapark) een sterk lokaal georiënteerde marktregio heeft. Volgens het Stec-rapport heeft dit onder meer te maken met de afzetmarkt van dergelijke bedrijven, de herkomst van werknemers en de persoonlijke binding van bedrijven met de regio. De verhuisbereidheid van bedrijven die tot de doelgroep van bedrijventerrein Florapark behoren kan op maximaal 10 à 15 kilometer worden gesteld, met een voorkeur voor verhuizen binnen de eigen gemeente Asten. Naast Asten zelf behoren ook Someren en Deurne, als op korte afstand gelegen gemeenten met aanbod van bedrijfsterrein dat past bij de gekozen doelgroep, tot het in dit geval relevante regionale schaalniveau. In het nieuwe Stec-rapport is de verwachting uiteen gezet dat het zwaartepunt van deze marktregio in de gemeenten Asten en Someren ligt. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] geen feiten of omstandigheden aangedragen op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de raad niet heeft mogen concluderen dat de marktregio in dit geval door de gemeenten Asten, Someren en Deurne wordt gevormd en dat dit het passende regionale schaalniveau is voor de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.’’

Gemeente kan behoefte beleidsmatig spreiden over kernen zolang dit past binnen de behoefte (ABRvS 13 januari 2016; ECLI:NL:RVS:2016:24)

6.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het in 2014 geactualiseerde woningbouwprogramma heeft mogen baseren. Het rapport "Actualisering woningmarktonderzoek 2014" van Companen betreft een onderzoek dat aan de jaarlijkse herijking van het woningbouwprogramma ten grondslag wordt gelegd. Dat hieruit volgt dat in de periode 2014-2024 behoefte bestaat aan 52 woningen in Ammerzoden, maakt dat niet anders, nu de planperiode verder strekt dan 2024 en uit het onderzoek volgt dat sprake zal zijn van een toename van het aantal huishoudens in Maasdriel met 65 per jaar. Voorts heeft de raad erop gewezen dat Ammerzoden in de "Actualisatie herijking woningbouwprogramma tot 2020" is aangemerkt als groeikern waarbij een toename van het aantal woningen boven de lokale behoefte aanvaardbaar is als het aantal woningen passend is binnen het totale gemeentelijke woningbouwprogramma voor Maasdriel. Verder heeft de raad toegelicht dat in het Regionaal woningbehoefteonderzoek regio Rivierenland van 28 april 2015, dat een vooronderzoek tot het opstellen van het regionale woningbouwprogramma betreft, voor Maasdriel een behoefte van 70 tot 100 woningen per jaar is berekend. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat 58 woningen in beginsel binnen de berekende regionale woningbehoefte zullen passen.

De Afdeling overweegt evenwel, onder verwijzing naar haar uitspraak van 4 juli 2014 in zaak nr. 201310957/1/R6, dat in de plantoelichting niet inzichtelijk is gemaakt dat door de 58 woningen het aantal woningen waaraan behoefte bestaat niet zal worden overschreden, omdat uit de plantoelichting niet valt af te leiden uit hoeveel woningen de zogenoemde harde plancapaciteit in de gemeente Maasdriel bestaat. In de plantoelichting is derhalve niet inzichtelijk gemaakt dat met de voorziene woningbouw wordt voorzien in een actuele regionale behoefte. In hetgeen [appellante sub 1] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro. Het betoog slaagt.

Bij de beoordeling of sprake is van een behoefte aan een ontwikkeling dient de vraag te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod (ABRvS 8 februari 2017; ECLI:NL:RVS:2017:353)

Zoals de Afdeling evenwel eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743), dient volgens de nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte de behoefte te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod.

In de Woonvisie 2014-2020 wordt vermeld dat de huidige plancapaciteit van 1.650 woningen groter is dan de hiervoor genoemde woningbehoefteraming van 925 à 950 woningen. Hoewel uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat niet voor alle 1.650 woningen een rechtstreekse bouwtitel dan wel een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht bestaat, heeft het college niet kunnen aangeven hoe groot de zogeheten "harde" plancapaciteit is, noch wat de gemeente als geheel, noch wat de kern Oude-Tonge betreft. Wel heeft het college gesteld dat op zeer korte termijn zal worden overgegaan tot actieve sanering ten aanzien van de op de kern Oude-Tonge betrekking hebbende plannen "Molenpolder fase 2", "Ebbe en Vloed", "Handelskade" en "Madeno Racing", dat er zal worden afgeprogrammeerd met toepassing van de Methode Bregman en dat er in de gemeente een capaciteit van in totaal ongeveer 700 woningen op de saneringslijst staat. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze stellingen van het college echter gebaseerd op nog zodanig onzekere omstandigheden en een zodanig beperkte cijfermatige onderbouwing dat hiermee niet voldoende inzichtelijk is gemaakt op welke wijze de behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod. Hierdoor is de actuele regionale behoefte onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Dat er vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening geen ongewenste leegstand zal optreden, is in dit geval derhalve evenmin toereikend verantwoord. Gelet op het vorenstaande verdraagt het bestreden besluit zich niet met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, alsmede artikel 2.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014. De desbetreffende betogen slagen.

Ook zonder een kwantitatieve behoefte kan om kwalitatieve redenen vernieuwing en versterking van het aanbod nodig zijn (ABRvS 7 mei 2014; ECLI:NL:RVS:2014:1689)

Wat betreft het betoog dat niet inzichtelijk is of bij de toevoeging van detailhandel op deze locatie rekening is gehouden met de reeds bestaande detailhandel en leegstand, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting staat dat de ontwikkelingen in de detailhandel, waarbij de economische crisis, leegstand, overbewinkeling en opkomende internethandel een belangrijke rol spelen, in aanmerking zijn genomen. Onderzoek heeft uitgewezen dat het feit dat in Zaanstad en de regio kwantitatief geen ontwikkelruimte is vanwege de hoeveelheid leegstaand vloeroppervlak elders, niet betekent dat op Zuiderhout-Noord geen perifere detailhandel gevestigd kan worden. Juist waar weinig marktruimte aanwezig is, is vernieuwing en versterking nodig om het aanbod aan de veranderende vraag aan te passen. Zuiderhout is een winkelgebied waarvan de kern al goed tot zeer goed functioneert en de leegstand beperkt is. Met de komst van IKEA zal Zuiderhout haar onderscheidende positie ten opzichte van omliggende perifere winkelgebieden versterken door de combinatie van lokale helden en de aanwezigheid van enkele ketenbedrijven met bovenlokale aantrekkingskracht, aldus de plantoelichting. Hierdoor zal sprake zijn van een forse groei van het bezoekersaantal uit een herkomstgebied dat veel groter is dan in de huidige situatie, hetgeen indirect een positief effect voor Zaandam-Centrum zal kunnen betekenen.

Kwalitatieve behoefte kan een rol spelen in de Ladderafweging voor zover goed geborgd in het bestemmingsplan (ABRvS 28 september 2016; ECLI:NL:RVS:2016:2579)

Voor de definitie van een campus heeft de raad, anders dan De Burgh Acht en de stichtingen veronderstellen, niet willen aansluiten bij de omschrijving van BCI. In artikel 1, lid 1.19 van de planregels is een definitie van een bedrijvencampus gegeven. Daarin is bepaald dat onder een bedrijvencampus dient te worden verstaan een hoogwaardig ruimtelijk en parkachtig, voor een ieder openbaar toegankelijk terrein voor kennisintensieve bedrijven in de toelever- en maakindustrie, synergiebedrijven en kennisinstellingen, onderzoekscentra of onderwijsvoorziening gelieerd aan de kennisintensieve bedrijven in de toelever- en maakindustrie, waarbij men gebruik kan maken van bestaande en nieuw te ontwikkelen faciliteiten van de betrokken partijen en ontmoetingsruimten. Een bedrijvencampus is gericht op "open innovatie" en symbiose c.q. samenwerking tussen de bedrijven en voorzieningen op de bedrijvencampus. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad beoogt een aldus omschreven campus te realiseren en dat hij voor de omschrijving niet heeft aangesloten bij die van BCI. In hetgeen De Burgh Acht en de stichtingen hebben aangevoerd ziet de Afdeling onvoldoende aanleiding om eraan te twijfelen dat met het voorliggende plan wordt beoogd een campus in de zin van de plandefinitie te realiseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de planregels specifieke bedrijvigheid is vastgelegd en blijkens de verbeelding veel groen kan worden gerealiseerd. De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid voor de vaststelling van de locatie-eisen heeft kunnen kiezen.

Uitbreiding van bedrijf op locatie waar deze reeds gevestigd is kan wanneer verhuizing redelijkerwijs niet mogelijk is en ontwikkeling niet leidt tot onaanvaardbare leegstand (ABRvS 20 mei 2015; ECLI:NL:RVS:2015:1581)

11.3. In de Kantorenstrategie is de vraag naar en het aanbod van kantorenlocaties in de Drechtstedengemeenten, waartoe de gemeente Papendrecht behoort, regionaal afgestemd. De realisatie van het in het plan voorziene kantoorgebouw is onderdeel van de in de Kantorenstrategie geanalyseerde planvoorraad aan nieuwe kantoorruimte in de Drechtstedengemeenten in de periode tot 2020. In de memo "Toetsing BP Slobbengors aan ladder voor duurzame verstedelijking" van Rho adviseurs voor leefruimte van 3 maart 2015 (hierna: de memo) staat dat ondanks dat de in de Kantorenstrategie geanalyseerde planvoorraad groter is dan de in de Kantorenstrategie voorspelde behoefte aan nieuwe kantoorruimte in de periode tot 2020, het in het plan voorziene kantoorgebouw niet zal leiden tot onaanvaardbare leegstand van kantoorruimte in de regio van het plangebied. Daartoe is in de memo onder meer toegelicht dat de in de Kantorenstrategie geanalyseerde planvoorraad gedeeltelijk is gereduceerd. Gelet hierop, op de omstandigheid dat het nieuwe kantoorgebouw zal worden gebruikt door Fokker, welk bedrijf reeds in het plangebied is gevestigd, en op de omstandigheid dat met het nieuwe kantoorgebouw zal worden voorzien in een gedeeltelijke verplaatsing van bestaande kantoorruimte in het plangebied, heeft de raad zich in dit geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van het in het plan voorziene kantoorgebouw niet zal leiden tot onaanvaardbare leegstand van kantoorruimte in de regio van het plangebied

Datacentrum met internationaal verzorgingsgebied dusdanig groot dat het niet doenlijk is de behoefte hieraan te beschrijven, motivering goede ruimtelijke ordening blijft nodig (ABRvS 4 mei 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1208)

7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het in dit bijzondere geval niet mogelijk is om de actuele regionale behoefte te beschrijven. Lokaal of (boven)regionaal zijn geen bedrijven actief die behoefte hebben aan een locatie voor een grootschalig datacenter. De gebruiksmogelijkheid is gericht op mondiaal opererende bedrijven zoals Microsoft en Google. Voorts slaan dergelijke bedrijven in een grootschalig datacenter gegevens op van gebruikers uit meerdere landen, aldus de raad.

.....

7.7. Zoals hiervoor is overwogen is een datacenter in hoofdzaak gericht op het digitaal opslaan en verwerken van informatie op computers door mondiaal opererende bedrijven. Voor de opslag en verwerking van informatie in een datacenter is de afstand tussen het datacenter en de gebruikers niet of nauwelijks relevant. Ook vanuit het buitenland kan het datacenter eenvoudig worden benaderd. Gelet hierop is het verzorgingsgebied van het grootschalige datacenter niet regionaal gebonden.

In aanmerking genomen ook de nota van toelichting, waarin doel en strekking van de ladder voor duurzame verstedelijking zijn weergegeven, is de Afdeling van oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zich niet leent voor toepassing op een ontwikkeling als het grootschalige datacenter waarin het plan voorziet. Het is immers in verband met het verzorgingsgebied van het datacenter niet doenlijk de actuele regionale behoefte hieraan te beschrijven. Het betoog kan derhalve niet tot vernietiging wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro leiden.

7.8. Nu de specifieke norm - de ladder voor duurzame verstedelijking - niet bedoeld is voor de thans voorliggende ontwikkeling, wordt teruggevallen op de algemene norm. De Afdeling zal de beroepsgronden over de behoefte en de locatiekeuze beoordelen uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.

Dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn (branchering)

In dit verband zijn er inmiddels een aantal uitspraken verschenen. Het overzicht staat hieronder. De meest recente uitspraak wordt als eerste weergegeven.

(ABRvS 24 juli 2019: ECLI:NL:RvS:2019:2569)

Dit is de einduitspraak met betrekking tot "Appingedam" (zie hieronder). Door te klikken op de hierboven weergegeven link van deze uitspraak vindt u zowel de uitspraak als het persbericht van de Raad van State bij deze uitspraak. Gelet op de omvang van de uitspraak en de leesbaarheid van deze webpagina staat hieronder alleen een verkorte weergave van het bij de uitspraak behorende persbericht.

"Appingedam mag reguliere winkels weren van winkelgebied voor grote artikelen

De gemeente Appingedam mag reguliere ('normale') detailhandel weren van het Woonplein aan de rand van de stad. Het is toegestaan dat de gemeente daar alleen detailhandel in omvangrijke artikelen toelaat. (…)

Nadere uitleg wel in orde

Naar aanleiding van de uitspraak van juni 2018 heeft de gemeente Appingedam deskundigen onderzoek laten doen naar de gevolgen van het verbieden van reguliere detailhandel op het Woonplein. In de uitspraak van vandaag oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de gemeente met dat onderzoek aannemelijk heeft gemaakt dat de brancheringsregels effectief zijn voor de situatie in Appingedam, en niet verder gaan dan nodig is om te voorkomen dat het stadscentrum minder leefbaar wordt door toenemende leegstand. (…) De procedure over het bestemmingsplan 'Stad Appingedam' is daarmee afgerond, zes jaar na vaststelling van het bestemmingsplan."

(ABRvS 27 maart 2019: ECLI:NL:RVS:2019:965)

Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen

21. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de brancheringsregeling verder gaat dan nodig en andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn.

21.1. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag betoogt dat artikel 3.1.6 van het Bro al borgt dat ruimtelijke besluiten niet leiden tot onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat.

21.2. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam betogen dat voor de realisatie van de doelstelling de − door de raad naar behoren uitgevoerde − toets aan artikel 3.1.6 van het Bro voldoende is. Artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 voegt hieraan niets toe.

21.3. [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat ten onrechte niet is beschouwd of het nagestreefde doel niet met een minder beperkende maatregel kan worden bereikt.

21.4. Het college stelt dat de brancheringsregeling niet kan worden gemist om ervoor te zorgen dat de nagestreefde doelen worden bereikt. Een minder vergaande maatregel, zoals het aanwijzen van een aantal locaties buiten de centra waar wel reguliere detailhandel mogelijk is, leidt tot versnippering, doet afbreuk aan de voordelen van concentratie en komt minder tegemoet aan de eisen van bereikbaarheid voor alle consumenten. Flankerend beleid, zoals stimuleringsmaatregelen, kan wel bijdragen aan het aantrekkelijk houden of maken van de centra, maar is weinig zinvol als tegelijkertijd winkels uit een centrum wegtrekken doordat ruimte buiten de centra wordt geboden. Verder stelt het college dat van een absoluut verbod geen sprake is en de verordening een ontheffingsmogelijkheid bevat.

21.5. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren; beoogd wordt vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724).

Met de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014-II en III wordt, zoals hiervoor al vermeld, beoogd leegstand in de stadscentra te voorkomen en de leefbaarheid van de stadscentra te behouden.

Hoewel het doel van de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014 deels overlapt met dat van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, betekent dit niet dat redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat de brancheringsregeling in de Verordening Ruimte 2014-II en III verder gaat dan nodig is om de daarmee nagestreefde doelen te bereiken. De brancheringsregeling keert zich tegen andere mogelijke oorzaken van leegstand dan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De brancheringsregeling keert zich tegen leegstand of afname van de leefbaarheid van de stadscentra die optreedt doordat het detailhandelsaanbod daar aantrekkingskracht voor de consument verliest. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro keert zich tegen leegstand of onzorgvuldig ruimtegebruik, optredend doordat een nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt toegestaan waaraan geen behoefte bestaat of waarin kon worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied, terwijl het plan die ontwikkeling buiten dat gebied mogelijk maakt.

Voor zover appellanten menen dat de regeling verder gaat dan nodig, omdat de specifieke beperkingen voor hun percelen volgens hen geen zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de met de regeling nagestreefde doelen, overweegt de Afdeling dat deze kwestie aan de orde kan komen in het kader van de toepassing van de richtlijnconform te interpreteren ontheffingsmogelijkheid van artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II en III.

Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig en dat er geen andere, minder beperkende maatregelen zijn.

Conclusie exceptieve toetsing Verordening ruimte 2014 aan de Dienstenrichtlijn

22. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, geeft aanleiding voor het oordeel dat het gehele artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I wegens strijd met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn buiten toepassing dient te blijven.

Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de artikelen 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III buiten toepassing moeten worden gelaten wegens strijd met artikel 14, aanhef en onder 5, of artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.

(ABRvS 20 juni 2018; ECLI:NL:RVS:2018:2062)

De Afdeling heeft bij uitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75, (hierna: de verwijzingsuitspraak) het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen en de behandeling van het beroep geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan. Bij besluit van 18 februari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Stad Appingedam" opnieuw, gewijzigd, vastgesteld. Bij arrest van 30 januari 2018, [appellante], ECLI:EU:C:2018:44 (hierna: het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.

1. Nu het Hof de gestelde vragen heeft beantwoord, is het aan de Afdeling om te beoordelen of het bestemmingsplan de rechterlijke toets kan doorstaan, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn).

5. Voor een uiteenzetting van het wettelijk kader wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak. In de onderhavige uitspraak is met name artikel 15 van de Dienstenrichtlijn van betekenis, waarvan de inhoud niet is omgezet in nationaal recht.

6. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:

"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[...].

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

[…]"

8. Niet langer in geschil is dat detailhandel is aan te merken als dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn, dat Hoofdstuk III van deze richtlijn van toepassing is op zuiver interne situaties en dat de betrokken brancheringsregeling is aan te merken als een eis die is gericht tot dienstverrichters. De discussie spitst zich toe op de vraag of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Tussen partijen is niet in geschil dat de brancheringsregeling in de planregels niet strijdt met het discriminatieverbod (onder a).

Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang

11. Onder 8. van de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling overwogen: "De raad heeft de regeling in het bestemmingsplan opgenomen vanwege behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en ter voorkoming van leegstand in binnenstedelijk gebied." Daarbij heeft de Afdeling onder 9. verwezen naar paragraaf 5.9 van de plantoelichting. Dat in paragraaf 4.1 van de plantoelichting staat dat het vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet van belang is of het realiseren van nieuwe winkels leidt tot sluiting van bestaande winkels, betekent dat geen economische ordening wordt nagestreefd.

11.1. Het Hof heeft in het arrest overwogen:

"134 Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid zoals gedefinieerd in artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 uit de verwijzingsbeslissing, dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

135 Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 van deze laatste, een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt."

11.2. Door middel van branchering in het perifere winkelgebied beoogt de raad een mix van winkels in het centrum te behouden of te bevorderen die is afgestemd op de behoefte en het koopgedrag van de consument. Daarmee wordt beoogd een aantrekkelijk centrum te bevorderen, om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. De raad heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het nastreven van deze doelen nodig is vanuit een oogpunt van bescherming van het stedelijk milieu, temeer wanneer − zoals in Appingedam − sprake is van een verhoudingsgewijs hoog leegstandspercentage aan winkelruimte in het stadscentrum. Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt.

Aan de voorwaarde van noodzakelijkheid (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn) is daarmee voldaan. De Afdeling zal hierna bespreken of aan de evenredigheidseis (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn) is voldaan.

Evenredigheid

12. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.

12.1. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de locatie "Overdiep", die dicht tegen het centrum is aangelegen, en de locatie "Harddraversplein" winkelcentra zijn die voorzien in eerste levensbehoeften. De functies van deze centra zijn daarom niet vergelijkbaar met die van het Woonplein en van het centrum van Appingedam. Dat ter plaatse van "Overdiep" en "Harddraversplein" andere regels voor vestiging gelden dan op het Woonplein, betekent dan ook niet dat de raad het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in het centrum niet coherent en systematisch nastreeft.

13. In het arrest van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2011:172, heeft het Hof overwogen:

"80 […] dat, anders dan de Commissie betoogt, beperkingen met betrekking tot de ligging en omvang van grote winkelbedrijven wel geschikt zijn ter bereiking van de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde doelstellingen van ruimtelijke ordening en milieubescherming.

81 […]

82 Vastgesteld moet worden dat die specifieke beperkingen in de litigieuze regeling, in hun geheel bezien, een aanzienlijke invloed hebben op de mogelijkheden om grote winkelbedrijven te openen in de autonome regio Catalonië.

83 In dergelijke omstandigheden dient een lidstaat bij de door hem aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van een afwijking van het beginsel van de vrijheid van vestiging een analyse te voegen van de geschiktheid en evenredigheid van de door hem genomen beperkende maatregel, en moet hij zijn betoog met nauwkeurige gegevens staven […]."

In het arrest van 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., EU:C:2015:845, heeft het Hof overwogen:

"53 Een gebod zoals voortvloeit uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, is een uitzondering op het vrije verkeer van goederen, zodat het aan de nationale autoriteiten is om aan te tonen dat die regeling voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, hetgeen impliceert dat zij noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken en dat dit doel niet kan worden bereikt met gebodsbepalingen of beperkingen die minder ver gaan of minder nadelig zijn voor de handel binnen de Unie (zie in die zin arresten Franzén, […] EU:C:1997:504, punten 75 en 76, en Rosengren e.a., […] EU:C:2007:313, punt 50).

54 De rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren, moeten gepaard gaan met deugdelijk bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van de door die lidstaat genomen beperkende maatregel, alsmede met specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog (zie in die zin arresten Lindman, […] EU:C:2003:613, punt 25; Commissie/België, […] EU:C:2008:160, punt 63, en ANETT, […] EU:C:2012:241, punt 50).

55 Deze bewijslast kan echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, indien zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel als de MPU vaststellen, positief moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden (zie in die zin arrest Commissie/Italië, […] EU:C:2009:66, punt 66).

56 Tegen deze achtergrond staat het aan de nationale rechterlijke instantie die moet toetsen of de betrokken nationale regeling rechtmatig is, om na te gaan of het door de bevoegde nationale autoriteiten aangedragen bewijs relevant is om te kunnen beoordelen of die regeling zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel. Aan de hand van dat bewijs moet die rechterlijke instantie met name objectief beoordelen of het door de betrokken lidstaat overgelegde bewijs redelijkerwijs tot het oordeel kan leiden dat de gekozen middelen geschikt zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken, en of deze doelstellingen ook kunnen worden bereikt met maatregelen die het vrije verkeer van goederen minder beperken."

In het arrest van 19 oktober 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung eV, ECLI:EU:C:2016:776, heeft het Hof overwogen:

"34 […] een regeling die een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid zoals het vrije verkeer van goederen beperkt, kan slechts rechtsgeldig gerechtvaardigd worden voor zover zij geschikt is om het nagestreefde legitieme doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin arresten van 9 december, 2010, Humanplasma, […] EU:C:2010:760, punt 34, en 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., [...] EU:C:2015:845, punt 33).

35 Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is het aan de nationale autoriteiten om in elk specifiek geval de daarvoor vereiste bewijzen te leveren. De rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren, moeten dus gepaard gaan met een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van de door deze staat genomen maatregel, alsmede vergezeld gaan van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog (zie in die zin arrest van 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., […] EU:C:2015:845, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Een nationale rechterlijke instantie die onderzoekt of een nationale regeling gerechtvaardigd is […], dient dan ook objectief - aan de hand van nauwkeurige statistische gegevens of met andere middelen - te onderzoeken of het door de betrokken lidstaat aangedragen bewijs redelijkerwijs kan leiden tot het oordeel dat de gekozen middelen geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, en of deze doelstellingen ook kunnen worden bereikt met maatregelen die het vrije verkeer van goederen minder beperken (zie in die zin arrest van 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., […] EU:C:2015:845, punt 59)."

13.1. De raad gaat ervan uit dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. Daarbij gaat de raad uit van de veronderstelling dat, indien branchering op het Woonplein wordt losgelaten, dit tot gevolg heeft dat in het centrum van Appingedam gevestigde of nog niet in Appingedam gevestigde reguliere detailhandel zich zal vestigen op het Woonplein, hetgeen door vertrek van of druk op detailhandel in het centrum zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrumgebied.

13.2. De Afdeling acht het op zichzelf mogelijk dat deze op algemene ervaringsregels gebaseerde veronderstelling opgaat. Daarbij betrekt de Afdeling de Conclusie van Advocaat-Generaal Szpunar van 18 mei 2017, [appellante], ECLI:EU:C:2017:397, waarnaar het Hof onder 135 verwijst:

"147 […] Een gemeente kan er belang bij hebben om via een bestemmingsplan te bevorderen dat de binnenstad haar dynamiek en oorspronkelijk karakter behoudt. Regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels kan in algemene zin onderdeel zijn van een dergelijk beleid. Bovendien is het mogelijk dat een gemeente ook de hoeveelheid en doorstroming van het verkeer binnen en buiten de stad wil beïnvloeden. […]

148 […] Winkelcentra buiten de binnenstad hebben een zichzelf versterkend effect. Wanneer bepaalde winkels zich eenmaal buiten de stadskern bevinden en de inwoners daar met de auto heen gaan, wordt die locatie ook aantrekkelijker voor andere winkels die tot dusverre in de binnenstad waren gevestigd. De enige manier om de negatieve gevolgen van een verkeerstoename en een lege binnenstad te vermijden is dus om de mogelijkheden voor dienstverrichters om zich buiten de binnenstad te vestigen, te beperken."

Het lijkt derhalve mogelijk dat - al dan niet als onderdeel van een pakket aan andere maatregelen − een oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels en anderzijds het behoud van de dynamiek en het oorspronkelijk karakter en daarmee de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. Uit de hiervoor genoemde rechtspraak van het Hof volgt dat het aan de regulerende overheid is, in dit geval aan de raad van de gemeente Appingedam, om de ingenomen stelling over de effectiviteit van de maatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De raad is daarin naar het oordeel van de Afdeling niet geslaagd.

Ter onderbouwing van dit verband heeft de raad zich immers alleen op algemene ervaringsregels beroepen, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk worden gemaakt. De raad had bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw kunnen nemen. Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en − indien voorhanden - meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s. De raad heeft dit echter nagelaten. Aldus ontbreekt een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en ontbreken specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Bij gebreke hiervan kan de Afdeling thans niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de in het plan opgenomen brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied van Appingedam te voorkomen.

13.3. Onder deze omstandigheden kan thans evenmin worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

Aan de ene kant twijfelt de Afdeling of uitsluitend door het treffen van andere maatregelen die bijdragen aan een aantrekkelijk centrum, zoals genoemd in de Quickscan en de Projectenmap, de beoogde aantrekkelijke mix aan winkels in combinatie met aanvullende horeca en culturele voorzieningen in het centrum kan worden behouden of bereikt. Deze maatregelen hebben immers voornamelijk betrekking op de inrichting van de openbare ruimte.

Aan de andere kant is het volgens de Afdeling, zoals hiervoor overwogen, weliswaar mogelijk dat de veronderstelling van de raad opgaat dat het loslaten van de bestemmingsregeling zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrum. Deze veronderstelling heeft de raad echter niet onderbouwd door middel van een analyse met specifieke gegevens. Bij afwezigheid van een dergelijke analyse kan niet worden uitgesloten dat leegstand in het centrum ook kan worden voorkomen met een minder beperkende brancheringsregeling of met andere minder beperkende maatregelen. Bij gebreke aan een analyse met specifieke gegevens kan de Afdeling thans niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Conclusie 13.4. Gelet op het vorenstaande verdragen de besluiten van 19 juni 2013 en 18 februari 2016 zich, wat artikel 18, lid 18.1, respectievelijk artikel 19, lid 19.1, van de planregels betreft, niet met de Unierechtelijke eis dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De genoemde besluiten komen om die reden in aanmerking voor vernietiging in de einduitspraak.

Finaliteit

14. De Afdeling stelt vast dat de onderhavige procedure reeds lang heeft geduurd. Dit houdt met name verband met de tijd gemoeid met de prejudiciële procedure. Partijen hebben recht op een zo finaal mogelijke beslechting van het geschil. Niet uitgesloten kan worden dat de raad de hiervoor geconstateerde gebreken in de onderbouwing en motivering van de (of een) brancheringsregeling geheel of gedeeltelijk kan herstellen. De Afdeling acht in dit geval toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb aangewezen. Met het oog op een zo finaal mogelijke beslechting van het geschil zal de Afdeling daarom de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak alsnog:

- met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 13.2 tot en met 13.4 aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat de onder 13.4 bedoelde brancheringsregeling voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn (geschiktheidseis en de eis van de minst beperkende maatregel);

- dan wel met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 13.2 tot en met 13.4 het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling, bijvoorbeeld door aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat een minder beperkende brancheringsregeling of een andere minder beperkende maatregel voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn,

alsmede de Afdeling en de andere partij de uitkomst zo spoedig mogelijk mede te delen en het gewijzigde of nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.

(HvJ EU, 30 januari 2018, C-360/15, C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44)

Het Hof verklaart voor recht:

1) […]

2) Artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat de activiteit bestaande in detailhandel in goederen, voor de toepassing van die richtlijn een „dienst" vormt.

3) De bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, moeten aldus worden uitgelegd dat zij mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

4) Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat voorschriften van een bestemmingsplan van een gemeente de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente verbieden, mits alle in artikel 15, lid 3, van die richtlijn genoemde voorwaarden vervuld zijn. Het is aan de verwijzende rechterlijke instantie om dat te verifiëren.

(ABRvS 13 januari 2016; ECLI:NL:RVS:2016:75)

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:

1) Dient het begrip "dienst" in artikel 4, onder 1, van de Dienstenrichtlijn aldus te worden uitgelegd dat detailhandel die bestaat uit de verkoop van goederen, zoals schoenen en kleding, aan consumenten, een dienst is waarop de bepalingen van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn op grond van artikel 2, eerste lid, van deze richtlijn?

2) De regeling als bedoeld onder 8 strekt ertoe vanwege behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en ter voorkoming van leegstand in binnenstedelijk gebied bepaalde vormen van detailhandel, zoals de verkoop van schoenen en kleding, in gebied buiten het stadscentrum niet mogelijk te maken.

Valt een voorschrift houdende een zodanige regeling, gelet op overweging 9 van de Dienstenrichtlijn, buiten de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, omdat dergelijke voorschriften beschouwd moeten worden als "voorschriften inzake ruimtelijke ordening […] die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen"?

3) Is voor het aannemen van een grensoverschrijdende situatie voldoende dat geenszins kan worden uitgesloten dat een detailhandelsbedrijf uit een andere lidstaat zich ter plaatse zou kunnen vestigen dan wel dat afnemers van het detailhandelsbedrijf afkomstig zouden kunnen zijn uit een andere lidstaat, of dienen daarvoor daadwerkelijk aanwijzingen te bestaan?

4) Is Hoofdstuk III (vrijheid van vestiging) van de Dienstenrichtlijn van toepassing op zuiver interne situaties of geldt bij de beoordeling van de vraag of dit hoofdstuk van toepassing is de rechtspraak van het Hof inzake de verdragsbepalingen over de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten in zuiver interne situaties?

5a) Valt een in een bestemmingsplan opgenomen regeling als bedoeld onder 8 onder de reikwijdte van het begrip "eis" als bedoeld in artikel 4, onder 7, en artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn, en niet onder de reikwijdte van het begrip "vergunningstelsel" als bedoeld in artikel 4, onder 6, en de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn?

5b) Staan artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn - indien een regeling als bedoeld onder 8 onder de reikwijdte van het begrip "eis" valt - dan wel de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn - indien een regeling als bedoeld onder 8 onder de reikwijdte van het begrip "vergunning" valt - eraan in de weg dat een gemeentebestuur een regeling als bedoeld onder 8 vaststelt?

Bij globale eindbestemmingen, Laddertoets betrekken op de maximale planologische mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt (ABRvS 15 maart 2017; ECLI:NL:RVS:2017:671)

7.4. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het voorliggende plan mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst. Bij de beantwoording van deze vraag moet naar het oordeel van de Afdeling in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan.

Het plan voorziet per saldo in meer bouwmogelijkheden dan waar het voorheen geldende uitwerkingsplan in voorzag. Ook staat het bestemmingsplan aanzienlijk meer en andersoortige functies toe dan het uitwerkingsplan toestond. Dit leidt de Afdeling tot de conclusie dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

7.5. Omtrent de vraag of sprake is van een actuele regionale behoefte aan de door Schaffelaarbos genoemde functies, overweegt de Afdeling als volgt.

De raad heeft in de plantoelichting een paragraaf opgenomen over de actuele regionale behoefte aan de functies die het plan mogelijk maakt. Tijdens de procedure heeft de raad het hiervoor genoemde rapport overgelegd. Het rapport gaat in op de behoefte aan een hotel en een congrescentrum en herhaalt grotendeels hetgeen in de plantoelichting staat over de bioscoop, de bowlingbaan, de sauna en wellness en de horeca.

De conclusie uit het rapport dat het hotel slechts een bescheiden marktaandeel in de regio zal innemen, leidt niet tot de conclusie dat er een actuele en regionale behoefte bestaat aan het hotel. Over het congrescentrum concludeert het rapport al dat het huidige aanbod aan zalen behoorlijk omvangrijk is. Ook wordt niet aangetoond dat het congrescentrum in een kwalitatieve behoefte zal voorzien. Ten aanzien van het congrescentrum blijkt evenmin dat sprake is van een actuele regionale behoefte. Van de cultuur- en ontspanningfuncties is de omvang dan wel het aantal van de voorzieningen niet gemaximeerd, zodat het plan meer toestaat dan waaraan volgens de raad behoefte is. Voor de overige functies geldt voorts dat geen of onvoldoende onderzoek is gedaan naar het huidige aanbod en/of de marktvraag. Het voorgaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat reeds hierom niet is aangetoond dat sprake is van een actuele regionale behoefte aan de door Schaffelaarbos genoemde functies. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld.

Niet benutte wijzigingsbevoegdheid valt niet onder de harde plancapaciteit (ABRvS 14 februari 2018; ECLI:RVS:2018:522)

14.4 Naar aanleiding van het betoog van [appellant sub 3] en anderen dat het college bepaalde plannen onder de noemer wijzigingsbevoegdheid schaart en niet tot de harde plancapaciteit heeft gerekend, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of het college terecht heeft gesteld dat niet-benutte wijzigingsbevoegdheden − anders dan nog niet toegepaste uitwerkingsplichten − niet tot de harde plancapaciteit dienen te worden gerekend, omdat nog onzeker is of deze toepassing zullen vinden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:353, onder 19.3, is een wijzigingsbevoegdheid niet op één lijn te stellen met een uitwerkingsplicht. Anders dan bij een uitwerkingsplicht, waarbij de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven geldt, mag bij een wijzigingsbevoegdheid de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft slechts in beginsel als een gegeven worden beschouwd. Terwijl voor een uitwerkingsplicht gelet op artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) geldt dat burgemeester en wethouders het plan moeten uitwerken, geldt voor een wijzigingsbevoegdheid gelet op het eerste lid, onder a, dat burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen. Daarbij moet, zoals hiervoor onder 6. is overwogen, niet alleen worden voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden maar dient ook te worden nagegaan of uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. In zoverre bestaat er bij de wijzigingsbevoegdheid derhalve nog onzekerheid over realisatie van de in beginsel aanvaardbaar geachte bestemming. Gelet hierop heeft het college in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zoals dit gold ten tijde van belang, niet benutte wijzigingsbevoegdheden terecht niet tot de harde plancapaciteit gerekend.

Bestaand stedelijk gebied

Gronden waren bestemd voor verblijfsrecreatie (stacaravans en zes recreatiewoningen). Voorheen geldende plan maakte hiermee stedenbouwkundig samenstel van bebouwing voor dienstverlening mogelijk als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro. Gelet hierop bestaand stedelijk gebied in de zin van het Bro (ABRvS, 25 april 2018;ECLI:NL:RVS:2018:1371).

8.2. Bij de beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied kan worden aangemerkt, dient volgens de jurisprudentie van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur (uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724).

8.3. In het vorige bestemmingsplan "Middelharnis", vastgesteld door de raad op 25 april 2013, was aan de hier aan de orde zijnde gronden, die worden ingesloten door de bebouwing van de kern Middelharnis en Hernesseroord, de bestemming "Recreatie - Recreatiepark" toegekend. Blijkens artikel 21 van de planregels waren deze gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van stacaravans en zes recreatiewoningen. Dit voorheen geldende plan maakte hiermee een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van dienstverlening mogelijk als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro en artikel 1.1, van de Verordening ruimte 2014. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plangebied als bestaand stedelijk gebied in de zin van het Bro en bestaand stads- en dorpsgebied in de zin van de Verordening ruimte 2014 kan worden aangemerkt.

Als een stedelijke ontwikkeling in bestaand stedelijk gebied ligt en voorziet in een behoefte dan is voldaan aan de Ladder (ABRvS 20 januari 2016; ECLI:NL:RVS:2016:125)

7.3. Aan de gronden in het plangebied was in het voorheen geldende bestemmingsplan de bestemming "Groenvoorzieningen" toegekend. De gronden waren onder meer bestemd voor groenvoorzieningen, speelvoorzieningen en voet- en fietspaden. Gelet op de ligging aangrenzend aan de woonbebouwing, gaat het hier om stedelijk groen, behorend bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing. Derhalve is het plangebied bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro.

De nadere motivering van de raad voldoet daarmee aan het in artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro gestelde vereiste dat wordt beschreven dat in de actuele regionale behoefte kan worden voorzien in bestaand stedelijk gebied door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Ten aanzien van het betoog van [appellant] en anderen dat de raad ten onrechte niet gemotiveerd heeft onderbouwd dat er binnen het bestaand stedelijk gebied in de regio geen alternatieve locaties beschikbaar zijn voor de verwezenlijking van het in het plan voorziene woonzorgcomplex en de woningen, overweegt de Afdeling dat de raad krachtens artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro, gehouden is te beschrijven in hoeverre met het plan in de behoefte wordt voorzien binnen bestaand stedelijk gebied van de desbetreffende regio. De raad is in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro, nu een actuele regionale behoefte bestaat waarin kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied, echter niet gehouden te beoordelen of ook elders binnen bestaand stedelijk gebied in de gemeente of de regio in de behoefte zou kunnen worden voorzien. Ter voorlichting van partijen merkt de Afdeling op dat de beoordeling in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in zoverre verschilt van de belangenafweging die de raad in het kader van de beoordeling of een plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening moet maken, waarbij ook voor- en nadelen van alternatieven worden betrokken. De beroepsgronden in deze zaak geven echter geen aanleiding voor die beoordeling

Een ontwikkeling aansluitend op bestaande bebouwing en op gronden waar in het verleden reeds een stedelijke functie mogelijk was kan bestaand stedelijk gebied zijn (ABRvS 25 maart 2015; ECLI:NL:RVS:2015:946)

4.3. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.

4.4. Met betrekking tot het betoog van [appellant] en anderen dat het plangebied niet kan worden aangemerkt als bestaand stedelijk gebied, wordt overwogen dat in de plantoelichting staat dat het plangebied ligt binnen de bebouwde kom en dat het plangebied aansluit op de woonwijk ten noorden en ten oosten van het plangebied. Vast staat dat in het voorgaande bestemmingsplan "Duiven-Zuid" aan het plangebied ook de bestemming "Wonen" was toegekend en daarin ook reeds een woning aanwezig is. Gelet hierop heeft de raad zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het plan ziet op een gebied dat als "bestaand stedelijk gebied" in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro, is aan te merken. Het betoog faalt.

Wanneer onbebouwde gronden een agrarische bestemming hebben leiden omstandigheden als aansluiting op bestaande bebouwing er niet toe dat sprake is van bestaand stedelijk gebied (ABRvS 29 april 2015; ECLI:NL:RVS:2015:1340)

4.5.2. In het voorheen geldende bestemmingsplan heeft het - thans onbebouwde - plangebied een agrarische bestemming die bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca niet mogelijk maakt. Ook kan het gebied op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan niet worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. Het plangebied wordt overeenkomstig de bestemming in het voorheen geldende bestemmingsplan gebruikt. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet wordt voldaan aan de bij de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro geldende eisen ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro. De door de raad gestelde omstandigheden: de situering van het plangebied, aansluitend aan bebouwing en omgeven door een doorgaande weg; de aanduiding van het plangebied in de Verordening Ruimte 2014 als bestaand stedelijk gebied en de vermelding van het gebied in de Structuurvisie Plus als inbreidingslocatie kunnen niet eraan afdoen dat het plangebied niet voldoet aan de eisen die artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat voor de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro ervan moet worden uitgegaan dat het plangebied een nieuw beslag legt op de ruimte. De raad heeft dit bij zijn beoordeling van de mogelijkheden om binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio te kunnen voorzien in de gewenste woningbouw door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, miskend. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro. Het betoog slaagt.

Ook onbebouwde gronden, bijvoorbeeld sportvelden, kunnen als bestaand stedelijk gebied worden aangemerkt wanneer onderdeel van openbare en sociaal-culturele voorzieningen alsmede stedelijk groen. (ABRvS 20 mei 2015; ECLI:NL:RVS:2015:1581)

11.4. De Afdeling is voorts van oordeel dat het kantoorgebouw is voorzien in bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro. Daartoe overweegt de Afdeling dat de gronden waarop het kantoorgebouw is voorzien in het voorheen geldende bestemmingsplan waren bestemd als "Recreatieve doeleinden (R)" met de subbestemming "sportvelden (Rs)", welke sportvelden, gelet op de ligging aangrenzend aan een bedrijventerrein en de woonbebouwing van Papendrecht en voorts omsloten door druk bevaren water, kunnen worden aangemerkt als openbare en sociaal-culturele voorzieningen alsmede stedelijk groen behorende bij het woongebied van Papendrecht.

Het is niet nodig eerst alle (mogelijke) inbreiding- en transformatiemogelijkheden te bebouwen voordat tot uitbreiding kan worden besloten indien de behoefte groter is dan de in bestaand stedelijk gebied aanwezige mogelijkheden (ABRvS 5 februari 2014; ECLI:NL:RVS:2014:307)

10.4. Vast staat dat het plangebied ligt buiten het bestaand stedelijk gebied, als bedoeld in artikel 1.1, onder h, van het Bro en het bestaand stedelijke en dorpsgebied 2010 als aangegeven op kaart 4a bij de Verordening. Dit betekent dat de raad ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro moet beschrijven in hoeverre in deze behoefte kan worden voorzien binnen een bestaand stedelijk gebied door herstructurering, transformatie of anderszins. Ingevolge artikel 6 van de Verordening moet de raad beschrijven op welke wijze rekening is gehouden met de voorkeursvolgorde in dat artikel.

In paragraaf 3.4 van de plantoelichting is beschreven dat de inbreidingscapaciteit voor de gemeente Korendijk 238 woningen bedraagt, waarvan 45 woningen in de kern Goudswaard kunnen worden gerealiseerd. Verder is beschreven dat deze inbreidingscapaciteit onvoldoende is om te voorzien in een actuele regionale behoefte, zodat de raad ook heeft gekozen voor uitbreiding van de bestaande kernen. Daarbij overweegt de Afdeling dat, anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 3] betogen, uit artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro en artikel 6 van de Verordening niet volgt dat eerst alle (mogelijke) inbreidings- en transformatielocaties moeten zijn bebouwd voordat tot uitbreiding kan worden besloten. De raad kan, mits deugdelijk gemotiveerd, ervoor kiezen om uitbreiding mogelijk te maken voordat alle inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, indien de actuele regionale behoefte groter is dan waaraan kan worden voldaan binnen het bestaand stedelijk gebied. In dat kader heeft de raad ter zitting toegelicht dat er behoefte bestaat aan de voorziene uitbreiding, dat via deze uitbreiding kan worden voorzien in de gewenste, ruime opzet van het plan en dat andere locaties, waaronder het perceel van [appellant sub 2], daarvoor onvoldoende ruimte boden. Daarbij heeft de raad verder toegelicht dat het onderhavige plan geen gevolgen heeft voor de behoefte aan inbreidings- en transformatiemogelijkheden elders binnen de kern, waaronder het perceel van [appellant sub 2]. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het plandeel met de bestemming "Woongebied" niet in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro en artikel 6 van de Verordening.

Beschikbaarheid, milieutechnische en archeologische belemmeringen kunnen rol spelen in afweging bij afweging mogelijkheden bestaand stedelijk gebied (ABRvS 18 februari 2015; ECLI:NL:RVS:2015:487)

4.11. Wat betreft het betoog van [appellant] en anderen dat in de plantoelichting niet is verantwoord in hoeverre in de behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, overweegt de Afdeling als volgt. Uit paragraaf 3.3 van de plantoelichting blijkt dat de raad van mening is dat de geprognosticeerde woningbehoefte waarop het plan Beekveld is gebaseerd, niet kan worden opgevangen binnen bestaand stedelijk gebied van de kern aangezien hiervoor de feitelijke en financiële mogelijkheden ontbreken. Weliswaar bevinden zich meerdere zoekgebieden voor verstedelijking rond de kern Berlicum, maar Beekveld heeft de meeste kenmerken van een inbreidingslocatie aangezien het aan drie zijden wordt omsloten door woonwijken en het bedrijventerrein De Run met in het westen een nagenoeg gesloten bebouwingslint. Voorts heeft de raad in zijn verweerschrift toegelicht dat de vier in het Stec-rapport genoemde alternatieve locaties om uiteenlopende redenen, te weten niet beschikbaarheid, milieutechnische en archeologische belemmeringen en door een agrarische bestemming, niet in aanmerking komen voor woningbouw. Op de overigens in het Stec-rapport II genoemde locaties tezamen kan voorts niet het totaal aantal benodigde woningen worden gerealiseerd, zodat de raad zich ook in zoverre in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet in de behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro is vastgesteld.

Onderlinge samenhang tussen plandelen kan een rol spelen bij afweging mogelijkheden bestaand stedelijk gebied (ABRvS 6 mei 2015; ECLI:NL:RVS:2015:1424)

20.3. Hiervoor is overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein - 1" voorziet in een actuele regionale behoefte. In deze behoefte wordt dus niet voorzien op de bestaande bedrijventerreinen Bleizo Bedrijvenpark en Bedrijvenpark Prisma. Daarnaast is van belang dat de raad heeft toegelicht dat het logistieke bedrijventerrein onderdeel is van een meeromvattend project dat bestaat uit verschillende functies met onderlinge samenhang van in totaal ongeveer 180 ha. Lansingerland en andere en Prisma en de Vereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit project - anders dan de raad stelt - binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien. Het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein - 1" is dan ook niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef onder b, van het Bro vastgesteld.

Gebruik conform agrarische bestemming valt niet onder bestaand stedelijk gebied (ABRvS 29 april 2015; ECLI:NL:RVS:2015:1340)

4.5. [appellant sub 2] en anderen stellen tevens dat het plangebied is gelegen buiten bestaand stedelijk gebied en dat ten onrechte niet is onderzocht of door herstructurering, transformatie of anderszins kan worden voorzien in de realisatie van 97 woningen. [appellant sub 2] en anderen noemen een aantal locaties die hiervoor mogelijkheden bieden.

4.5.1. De raad stelt dat het plangebied binnen bestaand stedelijk gebied ligt. De raad verwijst in dit verband ook naar de situering van het gebied, de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2014 (hierna: Verordening Ruimte 2014) en de Structuurvisie Plus Uden/Veghel van 31 mei 2001 (hierna: Structuurvisie Plus).

4.5.2. In het voorheen geldende bestemmingsplan heeft het - op dit moment onbebouwde - plangebied een agrarische bestemming die bebouwing voor wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca niet mogelijk maakt. Ook kan het gebied volgens het voorheen geldende bestemmingsplan niet worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. Het plangebied wordt overeenkomstig de bestemming in het voorheen geldende bestemmingsplan gebruikt. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat niet wordt voldaan aan de bij de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro geldende eisen ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro. De door de raad gestelde omstandigheden: de situering van het plangebied, aansluitend aan bebouwing en omgeven door een doorgaande weg; de aanduiding van het plangebied in de Verordening Ruimte 2014 als bestaand stedelijk gebied en de vermelding van het gebied in de Structuurvisie Plus als inbreidingslocatie kunnen niet eraan afdoen dat het plangebied niet voldoet aan de eisen die artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat voor de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro ervan moet worden uitgegaan dat het plangebied een nieuw beslag legt op de ruimte. De raad heeft dit bij zijn beoordeling van de mogelijkheden om binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio te kunnen voorzien in de gewenste woningbouw door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, miskend. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro. Het betoog slaagt.

Relativiteitsvereiste

Art. 3.1.6, tweede lid, van het Bro heeft ten doel zorgvuldig ruimtegebruik ten behoeve van stedelijke ontwikkelingen te garanderen. Het relativiteitsvereiste brengt niet met zich dat appellant zich, als omwonende, niet op de schending van deze norm kan beroepen (ABRvS 20 december 2017;ECLI:NL:RVS:2017:3532)

6.4. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

6.5. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

6.6 Art. 3.1.6, tweede lid, van het Bro heeft ten doel zorgvuldig ruimtegebruik ten behoeve van stedelijke ontwikkelingen te garanderen. Het relativiteitsvereiste als vervat in art. 8:69a Awb brengt niet met zich dat [appellant] zich, als omwonende, niet op de schending van deze norm kan beroepen, nu niet kennelijk is dat die normen niet strekken tot de bescherming van zijn belangen. Hierbij is van belang dat [appellant] er baat bij heeft dat de gronden in het plangebied niet onnodig worden bebouwd (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570). Het verweer van de raad faalt.