Bevoegdheid en vestigingsgrondslagen voorkeursrecht
Niet elke overheid kan een voorkeursrecht vestigen. En ook niet in alle situaties. De Omgevingswet bepaalt wie de voorkeursrechtbevoegdheid heeft. En geeft grondslagen en andere eisen voor vestiging van een voorkeursrecht. Ook regelt de Omgevingswet met een voorrangsregeling dat er maar 1 voorkeursrecht voor een locatie kan gelden.
Wie een voorkeursrecht kunnen vestigen
De gemeenteraad, Provinciale Staten en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen een voorkeursrecht vestigen. Dit staat in artikel 9.1, lid 1 van de Omgevingswet.
Voorafgaand aan het moment waarop de gemeenteraad of Provinciale Staten een voorkeursrecht vestigen, kunnen ook het college van burgemeester en wethouders of Gedeputeerde Staten een kortdurend voorlopig voorkeursrecht vestigen. Dit staat in artikel 9.1, lid 2 van de Omgevingswet.
De organen die bevoegd zijn een voorkeursrecht te vestigen, noemen we hierna bevoegd gezag.
De Omgevingswet voorziet niet in mogelijkheden voor burgers en bedrijven om op grond van de Omgevingswet een voorkeursrecht te vestigen.
Vestigen op naam van de publiekrechtelijke rechtspersoon
Het bevoegd gezag vestigt het voorkeursrecht op naam van de publiekrechtelijke rechtspersoon waarvan zij een orgaan is. Dat is de gemeente, de provincie of de Staat. Dit volgt uit artikel 9.1 van de Omgevingswet, in samenhang met de begripsbepalingen voor gemeentelijk voorkeursrecht, provinciaal voorkeursrecht en voor nationaal voorkeursrecht in de Omgevingswet.
Het bevoegd gezag kan dus geen voorkeursrecht vestigen op naam van een natuurlijk persoon of private rechtspersoon.
Grondslagen voor voorkeursrecht
Voor het geven van een voorkeursrechtbeschikking moet er een grondslag zijn.
Grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht kunnen zijn:
- de voorkeursrechtbeschikking, waarin een nieuwe functie is toegedacht
- een vastgestelde gemeentelijke omgevingsvisie, provinciale omgevingsvisie of nationale omgevingsvisie, waarin een nieuwe functie is toegedacht
- een vastgesteld programma van de gemeente, de provincie of het Rijk, waarin een nieuwe functie is toegedacht
- een vastgesteld (wijziging van het) omgevingsplan, waarin een nieuwe functie is toegedeeld
Het besluit dat de grondslag is moet voldoende concreet inzicht geven in de voorziene functiewijziging. Dit staat in artikel 9.1, leden 1 en 2 van de Omgevingswet.
Provincies en ministers kunnen het omgevingsplan wijzigen door het vaststellen van een projectbesluit. Een omgevingsplan kan daarom voor zowel de gemeenteraad, Provinciale Staten als de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht dienen.
Het besluit dat de grondslag is voor het voorkeursrecht (omgevingsvisie, programma, omgevingsplan, projectbesluit) hoeft bij vestiging van het voorkeursrecht nog niet van kracht te zijn. Voor het voorkeursrecht is het voldoende dat het is vastgesteld. Dit voorkomt dat grondeigenaren anticiperend op het van kracht worden hun grond aan anderen dan de gemeente, provincie of het Rijk verkopen.
Voor welke functies
Het bevoegd gezag kan alleen een voorkeursrecht vestigen op een onroerende zaak die deel uitmaakt van een locatie:
- waaraan een niet-agrarische functie is toegedeeld of toegedacht.
- waarvan het huidige gebruik afwijkt van die toegedeelde of toegedachte functie.
Die functie moet zijn toegedeeld of toegedacht in het beleidsdocument of normstellende document van de overheid of in de voorkeursrechtbeschikking. Zie eerder op deze pagina, onder de tussenkop Grondslagen voor voorkeursrecht.
Toegedeelde functie
Het omgevingsplan bevat toegedeelde functies. Deze toegedeelde functies kunnen door wijziging van het omgevingsplan wijzigen. Ook een projectbesluit kan de in het omgevingsplan toegedeelde functies wijzigen.
Voorbeeld
Er is een oud industriegebied dat de gemeente wil transformeren naar woongebied. En dat daarom in het omgevingsplan de nieuwe functie wonen heeft gekregen. Het omgevingsplan heeft dus een niet-agrarische functie (de functie wonen) aan de locatie toegedeeld. Als de locatie nog in gebruik is voor een andere functie dan wonen, in dit voorbeeld dus als industriegebied, dan kan een voorkeursrecht worden gevestigd op die locatie. Dit staat in artikel 9.1, lid 1, onder a, Omgevingswet.
Toegedachte functie
Van een toegedachte functie is sprake als een programma, een omgevingsvisie of de voorkeursrechtbeschikking aankondigt dat de locatie op een later moment via wijziging van het omgevingsplan (eventueel via wijziging van het omgevingsplan met een projectbesluit) een functiewijziging zal krijgen.
Voorbeeld
De omgevingsvisie kondigt aan dat een locatie die nu een agrarische functie heeft, in de toekomst in het omgevingsplan een functie voor energieopwekking zal krijgen: een zonnepark. De omgevingsvisie denkt hier dus een nieuwe functie (zonnepark) aan een locatie toe. Ook dan kan een voorkeursrecht worden gevestigd op de locatie. Dit staat in artikel 9.1, lid 1, onder b en c en lid 2, Omgevingswet.
Voorkeursrecht bij moderniseringslocatie
Met de aanwijzing van locaties als moderniseringslocatie wordt aangegeven dat het bestaande gebruik afwijkt van de toegedachte of toegedeelde functie. Moderniseringslocaties zijn locaties waar een gewenste functie aanwezig is, maar waar de kwaliteit van de bebouwing niet meer acceptabel is.
Het bevoegd gezag kan een voorkeursrecht vestigen op een onroerende zaak die deel uitmaakt van een moderniseringslocatie (artikel 9.1, lid 1, onder a, b en c, en lid 2 in samenhang met artikel 4.18 Omgevingswet). Zulke locaties kunnen worden aangewezen als moderniseringslocatie in een voorkeursrechtbeschikking, omgevingsvisie, programma of omgevingsplan.
Volgorde van gebruik van de grondslagen
Bij de vestiging van een voorkeursrecht geldt de verplichting om altijd de meest concrete grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht toe te passen. Als de overheid een functie heeft toegedeeld in het omgevingsplan, dan baseert het bevoegd gezag het voorkeursrecht dus altijd op het omgevingsplan. Als de functie nog niet is toegedeeld in het omgevingsplan, maar is toegedacht in de omgevingsvisie of een programma, dan is die visie of dat programma de juiste grondslag. Als de functie nog niet is toegedeeld in het omgevingsplan of is toegedacht in de omgevingsvisie of een programma, dan kan het bevoegd gezag de functie ook aan een locatie toedenken in de voorkeursrechtbeschikking.
Het is niet mogelijk om het voorkeursrecht eerst te baseren op de omgevingsvisie en dan op een programma, of andersom. Deze besluiten zijn alternatieve grondslagen voor het voorkeursrecht.
Nationaal en provinciaal voorkeursrecht
Een aanvullende eis geldt voor vestiging van een provinciaal en nationaal voorkeursrecht. Dat zijn het voorkeursrecht op naam van de Staat of de provincie. Dit staat in de begripsbepalingen van provinciaal voorkeursrecht en nationaal voorkeursrecht in de bijlage van de Omgevingswet. Een provinciaal voorkeursrecht kan alleen worden gevestigd met het oog op een provinciaal belang. Een nationaal voorkeursrecht kan alleen worden gevestigd met het oog op een nationaal belang. Dit staat in artikel 9. 1, leden 3 en 4 van de Omgevingswet.
Voorrang nationaal en provinciaal voorkeursrecht
Er kan slechts 1 voorkeursrecht tegelijk voor een locatie gelden. Daarom bevat de Omgevingswet een voorrangsregeling in artikel 9.2. Kort gezegd gaat een nationaal voorkeursrecht voor een provinciaal en gemeentelijk voorkeursrecht. Een provinciaal voorkeursrecht gaat voor een gemeentelijk voorkeursrecht. Voor een kortdurend voorkeursrecht van Gedeputeerde Staten geldt een uitzondering. Een eventueel gemeentelijk voorkeursrecht treedt dan tijdelijk buiten werking. Het vervalt pas als Provinciale Staten een langer geldend voorkeursrecht vestigen.