Taken en bevoegdheden grondwater

Op deze pagina

• Grondwater en grondwaterlichaam
• Belang grondwater in verband met diverse doelen
• Overzicht grondwatertaken en bevoegdheden
• Taken en bevoegdheden Rijkswaterstaat en waterschap
• Taken en bevoegdheden provincie
• Taken en bevoegdheden gemeente
• Bevoegd gezag vergunningverlening grondwater in oppervlaktewaterlichamen
• Beleids- en beoordelingskader vergunningverlening Rijkswaterstaat en waterschap
• Belang van goede bodeminformatie
• Gerelateerde pagina's

Grondwater en grondwaterlichaam

De begrippen grondwater en grondwaterlichaam dienen van elkaar te worden onderscheiden.

• Grondwater is in de Omgevingswet gedefinieerd als ‘water dat zich onder het bodemoppervlak in de verzadigde zone bevindt en dat in direct contact met de bodem of ondergrond staat’.
• Een grondwaterlichaam is in de Omgevingswet gedefinieerd als 'een afzonderlijke grondwatermassa in een of meer watervoerende lagen'. Dit is de ‘onverzadigde zone’.

Grondwater is onderdeel van het bodem- en watersysteem en daardoor van het bodembeheer en het waterbeheer. Ook is grondwater onderdeel van de fysieke leefomgeving. Om tot grondwaterbeleid te komen, en de uitvoering hiervan is samenwerking tussen overheden belangrijk. Die komt tot uitdrukking bij het ontwikkelen en vaststellen van omgevingsvisies, programma’s en de decentrale verordeningen.

Nederland kent 23 grondwaterlichamen. Deze staan in bijlage IV, onder B van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). In deze bijlage zijn ook de omgevingswaarden voor de goede chemische toestand van deze grondwaterlichamen opgenomen.

Belang grondwater in verband met diverse doelen

Grondwater is belangrijk omdat het voor verschillende doelen wordt gebruikt. Als onderdeel van de bodem heeft grondwater bijvoorbeeld een dragende functie. Verder is grondwater van belang voor bijvoorbeeld de natuur, drinkwaterwinning, landbouw en de energievoorziening. U leest meer informatie op de pagina Maatschappelijke opgaven grondwater.

Overzicht grondwatertaken en bevoegdheden

Taken en bevoegdheden Rijkswaterstaat en waterschap

Grondwaterlichamen zijn wel onderdeel van het ‘watersysteem’ (zie de definitie van watersysteem in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet) maar geen onderdeel van oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk. Als water wordt onttrokken uit een oppervlaktewaterlichaam gaat het om de bovenste laag van de waterbodem en oevers (de zgn. verzadigde bodem). Diepere grondwateronttrekking uit het grondwaterlichaam is een ‘wateronttrekkingsactiviteit’ als bedoeld in par. 16.2.1. Bal waarover in de provinciale verordening aanvullende regels kunnen zijn gesteld.

Rijkswaterstaat (artikel 2.19, lid 2 Omgevingswet) en de waterschappen (voor zover toegedeeld, zie artikel 2.17, lid 1 onder a Omgevingswet) zijn beide beheerder van watersystemen. Het waterschap is beheerder van de regionale wateren en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (in de praktijk Rijkswaterstaat) van de Rijkswateren.

Rijkswateren zijn in de Omgevingswet (artikel 1.1 en bijlage 1) omschreven als 'watersystemen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het Rijk'. Het Rijk is alleen aangewezen als beheerder van oppervlaktewaterlichamen en waterstaatkeringen, zie artikel 3.1 en Bijlage II Omgevingsbesluit en artikel 2.2 tot en met 2.4 van de Omgevingsregeling.

Regionale wateren zijn gedefinieerd als 'watersystemen of onderdelen daarvan die niet in beheer zijn bij het Rijk'.

De ‘oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk’ zijn geometrisch begrensd op de kaarten op grond van artikel 2.2, lid 1 van de Omgevingsregeling. Het beheergebied van het waterschap wordt bepaald bij provinciale verordening of bij ministeriële regeling op grond van artikel 2.20 lid 3 Omgevingswet (zie artikel 2.3 Omgevingsregeling).

Taken en bevoegdheden provincie

De meeste grondwatertaken liggen bij de provincie. De provincie heeft een belangrijke regisserende, kaderstellende en coördinerende rol. De provincie zorgt voor de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen. Een specifiek toebedeelde taak betreft het realiseren van de grondwatergerelateerde KRW- en GWR-doelen, binnen en ook buiten grondwaterbeschermingsgebieden.

De provincie beschermt ook de grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden. Dat gebeurt met het oog op de winning van grondwater voor de bereiding van water bestemd voor menselijke consumptie (artikel 2.18 Omgevingswet).

Omgevingsvisie en regionaal waterprogramma

De hoofdlijnen van het grondwaterbeleid staan in de omgevingsvisie (artikel 3.1 Omgevingswet). De omgevingsvisie werkt door naar het regionaal waterprogramma en de omgevingsverordening.

In het regionaal waterprogramma geeft de provincie onder andere uitvoering aan de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Grondwaterrichtlijn Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) (GWR). Dit staat in artikel 3.8 van de Omgevingswet.

• De KRW stelt doelen over de kwaliteit en kwantiteit van ons watersysteem. En specifiek over water dat wordt onttrokken voor menselijke consumptie (zoals drinkwater).

• De GWR vult de doelen van de KRW voor grondwater verder in. Daaruit blijkt dat de provincie ook verantwoordelijk is voor de bescherming en verbetering van de grondwaterkwaliteit buiten de aangewezen grondwaterbeschermingsgebieden.

De provincie is ook verantwoordelijk voor de KRW-monitoring van grondwater.

Taken en bevoegdheden gemeente

In beginsel hebben gemeenten de zorg (beheer) voor de fysieke leefomgeving. Daaronder vallen ook taken op het gebied van watersystemen en waterketenbeheer, waaronder het treffen van maatregelen in het openbare gemeentelijke gebied om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de op grond van de Omgevingswet aan de fysieke leefomgeving toegedeelde functies zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken (artikel 2.16, lid 1, onder a. sub 2 Omgevingswet). Alleen wanneer de wetgever anders heeft besloten, zoals in artikel 2.18 Omgevingswet voor provinciale taken en in artikel 2.19 voor rijkstaken, gaat deze hoofdregel niet op (artikel 2.3 Omgevingswet). Het bodem- en grondwatersysteem is onderdeel van de fysieke leefomgeving (artikel 1.2 Omgevingswet).

Omgevingsvisie en programma

Gemeenten stellen een omgevingsvisie vast (artikel 3.1 Omgevingswet). Hierbij moet rekening worden gehouden met 4 milieubeginselen genoemd in artikel 3.3 Omgevingswet: het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Ter uitwerking van de omgevingsvisie kan de gemeente programma’s vaststellen (artikel 3.4 Omgevingswet). Er zijn geen verplichte programma's voor water en bodem. Wel is het rioleringsprogramma als onverplicht programma in de wet opgenomen (artikel 3.14 Omgevingswet).

In de praktijk stellen gemeenten programma’s vast waarin onder meer invulling wordt gegeven aan de grondwatertaak zoals genoemd in artikel 2.16, lid 1, onder a. van de Omgevingswet).

Omgevingsplan

De gemeente moet een omgevingsplan vaststellen (artikel 2.4 Omgevingswet). Ook moet de gemeente in het omgevingsplan regels stellen die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, lid 1 Omgevingswet). Het bodem- en watersysteem is vaak leidend voor welke activiteiten mogelijk zijn. Hierdoor is het mogelijk dat de gemeente regels stelt aan activiteiten die de grondwaterkwaliteit kunnen bedreigen. Verder zijn in het Bal milieubelastende activiteiten genoemd die effect hebben op de grondwaterkwaliteit, zoals het aanleggen van een open bodemenergiesysteem (art. 3.19, lid 1 Bal). In het omgevingsplan wordt ook rekening gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen (instructieregel: artikel 5.37 Bkl (weging van het waterbelang)). Hierover vindt afstemming plaats met de waterbeheerder.

Steeds vaker leggen activiteiten een claim op de ondergrond en dit vraagt om een zorgvuldige afweging en inbedding. Als een bepaalde functie of activiteit randvoorwaarden stelt aan zowel de bodem- als grondwaterkwaliteit, kan de gemeente hiervoor regels in haar omgevingsplan opnemen. Ook maatschappelijke opgaven kunnen hiertoe aanleiding geven, bijvoorbeeld omdat deze een bepaalde grondwaterkwaliteit verlangen. Het kan ook zijn dat de gemeente werk moet maken van door de provincie (in de omgevingsverordening) vastgestelde instructieregels.

Specifieke gemeentelijke grondwatertaken

De gemeente heeft, naast een hemelwatertaak en een taak voor het inzamelen en transporteren van stedelijk afvalwater ook een grondwatertaak. Dit betekent dat de gemeente, waar dit doelmatig is, maatregelen moet treffen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Dat staat in artikel 2.16 van de Omgevingswet. U leest meer hierover op de pagina Grondwatertaak gemeente.

Gemeente als bevoegd gezag

De gemeente is, in relatie tot de bescherming van de kwaliteit van de bodem, inclusief het grondwater, bevoegd gezag voor lozingen op of in de bodem en rioollozingen. Ook is de gemeente bevoegd tot het treffen van maatregelen en geven van aanwijzingen bij een ongewoon voorval (artikel 19.4 Omgevingswet). En tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen bij een toevalsvondst (artikel 19.9a Omgevingswet).

Bevoegd gezag vergunningverlening grondwater in oppervlaktewaterlichamen

Voor grondwateronttrekkingen en -infiltraties wordt het bevoegd gezag allereerst bepaald door het type wateronttrekking: als het gebeurt voor industriële toepassing van meer dan 150.000 m³ per jaar of voo de openbare drinkwatervoorziening, dan is de provincie bevoegd gezag (paragraaf 16.2.1 Bal jo. artikel 4.3 Omgevingsbesluit). Voor de andere typen grondwateronttrekkingen is de locatie belangrijk: in een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het Rijk of binnen het beheergebied van een waterschap.

Het waterschap is bevoegd gezag voor vrijwel alle onttrekkingen van grondwater in hun (regionale) beheergebied.

De artikelen over grondwateronttrekking uit Rijkswater staan in par. 6.2.3 van het Bal. De vergunningplicht op grond van artikel 6.34 jo. 6.37 Bal betreft het 'het onttrekken van grondwater door een daarvoor bedoelde voorziening in een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het Rijk'.

Wanneer er sprake is van overlap van verschillende beheergebieden (bijvoorbeeld in een uiterwaard langs een rivierwaterkering in beheer bij het waterschap), is altijd maar één bevoegd gezag voor een bepaalde vergunningplichtige ‘wateractiviteit’. Rijkswaterstaat en het waterschap kunnen niet beide bevoegd gezag zijn voor een ‘grondwateronttrekking’ in hetzelfde watersysteem. Maar er kan wel sprake zijn van overlap van beheergebieden.

Op een enkelvoudige aanvraag voor de wateractiviteit grondwateronttrekking in een Rijksoppervlaktewaterlichaam beslist de minister van IenW op grond van artikel 4.4, lid 1 onder a. van het Omgevingsbesluit.

Voor het besluit op een meervoudige vergunningaanvraag voor wateractiviteiten die zowel in beheergebied van het waterschap als in beheergebied van het Rijk plaatsvinden, staat op grond van artikel 4.2, lid 2 Omgevingsbesluit in beginsel het waterschap aan de lat. Dat is een situatie van samenloop van aanvragen voor meerdere vergunningplichtige wateractiviteiten. Als de aanvragen niet tegelijkertijd worden ingediend, behouden zowel de minister van IenW als het waterschap hun bevoegdheid voor een besluit op een enkelvoudige aanvraag.

Beleids- en beoordelingskader vergunningverlening Rijkswaterstaat en waterschap

Rijkswaterstaat

Het Rijk stelt de nationale omgevingsvisie vast (artikel 3.1 Omgevingswet). De omgevingsvisie werkt door naar het nationaal waterprogramma en de algemene rijksregels. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) is gepubliceerd in 2020. De Nota Ruimte wordt de nieuwe nationale omgevingsvisie en gaat de huidige NOVI vervangen, waarschijnlijk eind 2026.

Het nationale waterprogramma (NWP) bevat voor de rijkswateren onder meer maatregelen ter uitvoering van de KRW en de GWR (artikel 4.10 Bkl). Voorheen werd dit het 'Beheerplan voor de Rijkswateren' genoemd. De maatregelen die RWS in de planperiode gaat nemen staan dan ook in dit programma (NWP 2022-2027).

Het Rijk maakt eens in de 6 jaar stroomgebiedbeheerplannen (SGBP's). Deze SGBP's geven voor elk stroomgebied een overzicht van de toestand, problemen, doelen en maatregelen voor het verbeteren van de waterkwaliteit. U vindt meer informatie op de pagina stroomgebiedbeheerplannen.

De minister van Infrastructuur en Waterstaat (in de praktijk: Rijkswaterstaat) is in rijkswater bevoegd gezag voor ‘wateronttrekkingsactiviteiten’ waaronder ook grondwateronttrekkingen (in watersystemen in beheer bij het Rijk) worden begrepen. Hiervoor staan regels in hoofdstuk 6 van het Bal (artikel 6.34). Deze regels zijn gesteld met het oog op (artikel 6.2 Bal):

• het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste

• het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en

• het vervullen van maatschappelijke functies door watersystemen

Een grondwateronttrekking (en/of -infiltratie) is een ‘wateronttrekkingsactiviteit’ en een ‘wateractiviteit’, waarop de beoordelingsregels in afdeling 8.9 van het Bkl van toepassing zijn.

Waterschap

Het waterschap zal zich als algemeen watersysteembeheerder van regionale wateren de bescherming van de grondwaterkwaliteit aantrekken. Het waterschap maakt geen integrale omgevingsvisie. Maar het waterschap kan de eigen ambitie (visie) op het grondwater wel inbrengen in de omgevingsvisies van provincies en gemeenten. De waterschapsvisie wordt soms blauwe omgevingsvisie genoemd (Bovi).

Bij het ontwikkelen van het waterbeheerprogramma moet het waterschap rekening houden met en mede uitvoering geven aan de in het regionale waterprogramma opgenomen maatregelen ter uitvoering van de KRW en de GWR (artikel 3.7 Omgevingswet en artikel 4.3 Bkl).

In de waterschapsverordening stelt het waterschap in onderlinge afstemming met provincies en gemeenten regels aan grondwaterbedreigende of grondwaterbeïnvloedende activiteiten.

Het beheer van de grondwaterkwaliteit, en daarmee ook de in het grondwater aanwezige verontreinigingen, is nadrukkelijker dan onder de Waterwet onderdeel van het beheer van watersystemen. Dit vereist van het waterschap (als regionaal watersysteembeheerder) een duidelijkere rol in het beheer hiervan, naast de specifieke taak die de provincie hier heeft.

Bij de beoordeling van wateractiviteiten (met name onttrekkingen van grondwater) moet het waterschap rekening houden met de gevolgen voor de grondwaterkwaliteit (en dus ook aanwezige grondwaterverontreinigingen). Waterschappen moeten daarvoor zelf een beoordelingskader ontwikkelen. Via de bruidsschat Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) voor wateronttrekkingsactiviteiten zijn al beoordelingsregels aan de waterschapsverordening toegevoegd.

Belang van goede bodeminformatie

Bodeminformatiebeheer is geen apart wettelijke benoemde taak, maar is wel relevant. Voor de overheden is het dan ook van belang dat zij goede informatie hebben over de aanwezige grondwaterkwaliteit en mogelijke belastingen.

Gerelateerde pagina's

• Gedoogplichten (onder andere gedoogplicht voor vergunde en niet-vergunde grondwateronttrekkingen – artikel 10.3, lid 3 Omgevingswet)
• Financiën watersysteem en waterketen
• Projectbesluit en grondwater
• Handreiking grondwaterkwaliteit