Verkennend gebruikersonderzoek juridische regels en omgevingsinformatie in het Omgevingsloket (mei - november 2025)

Op deze pagina

• Over het onderzoek
• Belangrijkste bevindingen
• Aanbevelingen en vervolg
• Ontwikkelingen volgen

Over het onderzoek

Het onderzoek

De Omgevingswet en het Omgevingsloket zijn sinds januari 2024 in werking. Dit was de aanleiding om tussen mei en november 2025 te onderzoeken hoe gebruikers van het Omgevingsloket in de praktijk omgaan met juridische regels en omgevingsinformatie.

Het doel van het onderzoek was om inzicht te krijgen in het volgende:

• Begrijpen wie de doelgroep is, wat hun doelen zijn en hoe hun context eruit ziet.
• Uitzoeken welke diensten, producten en informatiebronnen ze gebruiken om hun doel te bereiken.
• Leren welke knelpunten zij ervaren tijdens hun proces en wat hun proces makkelijker kan maken.
• Leren welke opties bij Regels op de kaart van meerwaarde kunnen zijn.

Daarnaast dient het onderzoek als input voor de doorontwikkeling van het Omgevingsloket en de onderliggende producten.

Aanpak

Het onderzoek is gedaan door onderzoekers van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en is uitgevoerd als een kwalitatief en verkennend gebruikersonderzoek.

Deelnemers

Het onderzoek is gestart met een indeling van 5 gebruikersgroepen op basis van soort organisatie of sector: medewerkers vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH); midden- en kleinbedrijf (MKB); grootbedrijf, projectontwikkelaars en stedenbouwkundig adviesbureaus; advocatuur en rechtsbijstand en burgers.

De deelnemers van het onderzoek zijn binnen deze groepen gebruikers geworven. In totaal deden 29 deelnemers mee. De deelnemers zijn bevraagd in 1-op-1 gesprekken van elk 90 minuten.

Focus aanpak

De aanpak richtte zich op het onderzoeken van de klantreizen en Jobs to be done om meer inzicht te krijgen in wat gebruikers willen bereiken, waarom ze dit willen en de specifieke fases van hun proces.

Jobs to be Done beschrijft het doel van gebruikers en waarom zij bepaalde stappen nemen in hun proces. Het maakt inzichtelijk welk doel centraal staat, los van de gebruikte middelen of systemen.

Een klantreis is een stapsgewijze weergave van het proces dat een gebruiker doorloopt om een doel te bereiken, inclusief de informatiebehoefte en acties per fase. Het maakt inzichtelijk wanneer en waarom gebruikers bepaalde stappen zetten.

Belangrijkste bevindingen

Gebruikersgroepen ingedeeld in doelgroepen op basis van rol

Uit het onderzoek blijkt dat de doelgroepen niet worden bepaald door het type organisatie, maar meer door de rol die iemand heeft in het proces en het doel dat daarbij centraal staat.

De indeling van de 5 gebruikersgroepen voor dit onderzoek is daarom aangepast naar de volgende doelgroepen:

• Initiatiefnemers: willen een initiatief of project in de leefomgeving uitvoeren. Deze groep bestaat uit bijvoorbeeld huiseigenaren die een verbouwing aan hun huis willen.
• Adviseurs: adviseren de initiatiefnemer/opdrachtgever in het proces en nemen ook vaak de vergunningaanvragen uit handen. Deze groep bestaat uit bijvoorbeeld architecten en gespecialiseerde adviesbureaus.
• Vergunning- en omgevingsmanagers: zorgen voor de planning van een project en het tijdig aanvragen van de nodige vergunningen. Deze groep is bijvoorbeeld werkzaam in opdracht van organisaties en begeleidt projecten.
• Vergunningverleners: beoordelen binnenkomende vergunningaanvragen en toetsen deze aan de geldende regels binnen de overheid. Deze groep is bijvoorbeeld werkzaam bij overheden als plantoetser, vergunningverlener of beleidsmedewerker.
• Derde belanghebbenden: dit zijn burgers en organisatie voor wie een initiatief impact kan hebben. Deze groep bestaat bijvoorbeeld uit particulieren of professionele organisaties die een groter belang vertegenwoordigen, zoals bijvoorbeeld het milieu.
• Rechtelijke macht: bereidt uitspraken voor en doet uitspraken over bezwaren en hoger beroep omtrent omgevingsplannen en vergunningen. Dit zijn bijvoorbeeld rechters en gerechtsjuristen.

Elke van deze doelgroep kent een eigen klantreis en jobs to be done, maar er is ook sprake van een overkoepelende klantreis met vergelijkbare fases zoals oriëntatie en onderzoeken, en afwegen en afstemmen.

Belangrijkste algemene thema’s

Tijdens de analyse zijn de volgende thema’s naar boven gekomen die spelen bij alle doelgroepen:

• Complexiteit vraagt om houvast: tijdens het onderzoek bleek dat de wetgeving als complex en versnipperd wordt ervaren. Om te bepalen of iets mag op een bepaalde locatie, moeten gebruikers meerdere documenten bekijken, van verschillende overheden en ook de verbanden ertussen begrijpen. Daarnaast hebben overheden zelf de keuze in de structuur en annotaties in hun documenten. Dit leidt tot informatie-overload en onzekerheid. En het vergroot de behoefte aan overzicht en duidelijke context.
• Contact maakt het verschil: persoonlijk contact helpt duidelijkheid te krijgen, voorkomt foutieve aanvragen en zorgt voor vertrouwen.
• Spanningsveld tussen oriënteren en inzoomen: de informatiebehoefte van gebruikers verschilt per fase. In alle fasen is er behoefte aan ondersteuning en willen gebruikers makkelijk kunnen in- en uitzoomen. Scannen en navigeren gaat moeizaam waardoor lastig is overzicht
  te krijgen.

Bevindingen per gebruikersgroep

Hieronder staan de belangrijkste bevindingen per doelgroep. Het gaat om bevindingen binnen de context van dit onderzoek voor het omgaan met juridische informatie.

Initiatiefnemers

Initiatiefnemers willen zo volledig mogelijk kennis opdoen van subsidies en regelgeving om zeker te zijn dat wat ze doen mag om later problemen te voorkomen.

Belangrijkste bevindingen:

• Willen vraag-gestuurd zoeken. Ze willen weten wat binnen hun specifieke kaders wel en niet mag. En alleen informatie zien die voor hen relevant is.
• Juridische teksten zijn ingewikkeld. Behoefte aan duidelijke uitleg van regels in begrijpelijke taal.
• Contact met de gemeente is belangrijk. Bevestiging van gemeente geeft zekerheid.

Adviseurs

Adviseurs willen plannen juridisch en inhoudelijk mogelijk maken binnen de geldende regels en beleidsdoelen van de overheid. Ze richten zich op regelgeving, procedures, indieningsvereisten en kaartlagen om advies te onderbouwen en in context te brengen.

Belangrijkste bevindingen:

• Willen inzicht in geldende regels. Ze willen de regels van meerdere bestuurslagen integraal raadplegen. En willen zekerheid over de volledigheid van gevonden regels. Ze hebben ook behoefte aan doorzoekbare, markeerbare en deelbare regelgeving.
• Willen afstemmen met overheden over mogelijkheden. Bijvoorbeeld voor vroegtijdige feedback op een plan. Of voor afstemming over plannen die niet binnen regels passen of over welke procedure gevolgd kan worden om een plan mogelijk te maken. En willen focus op wat wel mogelijk is binnen regels, niet alleen op beperkingen.

Vergunning- en omgevingsmanagers

Vergunning- en omgevingsmanagers willen snel en efficiënt hun project afronden, de projectplanning halen en voldoen aan de gemaakte afspraken en geldende regelgeving.

Belangrijkste bevindingen:

• Willen inzicht en regie in vergunningproces. Behoefte aan overzicht van regels, vergunningen, voorwaarden en betrokken overheden. Behoefte aan makkelijk kunnen vergelijken van omgevingsplannen van verschillende overheden. Mogelijk maken om te kunnen filteren op regels.

• Willen effectieve communicatie met bevoegd gezag. Goed contact met overheden is belangrijk voor een soepel proces en om aanvragen correct en compleet te krijgen. Hiervoor zijn heldere afspraken nodig. Contact krijgen met overheden is niet altijd makkelijk.

Vergunningverleners

Vergunningverleners willen initiatiefnemers helpen plannen haalbaar te maken, correcte en complete aanvragen ontvangen en een efficiënt aanvraagproces doorlopen.

Belangrijkste bevindingen:

• Willen initiatiefnemers helpen bij haalbaar plan en juiste aanvraag. Aanvragen zijn regelmatig onvolledig of onjuist, wat vertraging veroorzaakt. Het begrijpen van de intentie van de initiatiefnemer achter een plan is belangrijk. Voorkeur voor overleg vooraf, ook voor hulp bij doen van volledige aanvraag.
• Willen complete en duidelijke beoordeling afleveren binnen termijn. Belangrijk om beoordelingen van specialisten op tijd te verzamelen. Overleg met collega’s en specialisten aan omgevingstafel helpt om alle relevante aspecten helder te krijgen.
• Willen zorgen dat dienstverlening begrijpelijk en toegankelijk is. Voor initiatiefnemers moet begrijpelijk worden gemaakt wat wel en niet mogelijk is voor een plan. En dat gemaakte afwegingen bij een besluit helder zijn.

Derde belanghebbenden

Derde belanghebbenden willen inzicht in plannen in hun omgeving, regels kunnen raadplegen en vergelijken. Hiermee willen zij de impact van de plannen beoordelen en kunnen beslissen over bijvoorbeeld het aantekenen van bezwaar.

Belangrijkste bevindingen:

• Willen inzicht in plannen in omgeving. Willen op de hoogte gebracht worden van plannen in omgeving en de impact kunnen bepalen. Willen snel en gericht documenten met plannen kunnen zoeken.

Willen informatie analyseren voor onderbouwd bezwaar. Vergelijken van oude en nieuwe situaties is belangrijk. Willen van een specifieke locatie weten welke regelgeving daar geldt.

Rechtelijke macht

Rechters en juristen willen alle nodige relevante informatie kunnen raadplegen om zorgvuldig regelgeving en dossiers te kunnen beoordelen en onderbouwd uitspraken te kunnen doen.

Belangrijkste bevindingen:

• Willen 1 centraal loket als uitgangspunt. Behoefte aan 1 centrale en betrouwbare bron van alle regelgeving.
• Willen regels begrijpen in de context van bezwaar. Tijdreizen is belangrijk: het raadplegen van regelgeving in het verleden (historische regelgeving). Onzekerheid of bestemmingsplannen van voor januari 2024 nog terug te vinden zijn. Willen regels in 1 verordening terug kunnen vinden, met ook voorbeschermingsregels en besluiten.
• Willen ondersteuning bij efficiënt werkproces. Behoefte aan overzicht en goede zoekfunctie om makkelijk door documenten te kunnen navigeren en te zoeken. Behoefte aan efficiënte manier om meerdere locaties te zoeken, zonder geselecteerde document en locatie kwijt te raken.

Aanbevelingen en vervolg

Uitgangspunten voor vervolg

• Complexiteit en versnippering informatie verminderen
  Het onderzoek laat zien dat Regels op de kaart door veel gebruikers wordt gezien als een belangrijk onderdeel van hun werkproces en als centrale bron voor actuele regelgeving. Tegelijkertijd wordt dit voordeel in de praktijk nog onvoldoende ervaren. Dit komt vooral door de complexiteit en versnippering van informatie en de verschillen in structuur en annotatie tussen regelingen van verschillende overheden.
• Vertrouwen en gewoonte bepalen gebruik
  Daarnaast blijkt dat het gebruik van Regels op de kaart niet alleen wordt bepaald door functionaliteit, maar ook door vertrouwen en gewoonte. Men is vertrouwd met structuren en inhoud van oude regelgeving en ruimtelijkeplannen.nl. Gebruikers missen momenteel een bekende structuur en uniformiteit in de presentatie van de informatie in Regels op de kaart. Gebruikers hebben vooral behoefte aan houvast, relevantie en een voorspelbaarheid in het zoeken en raadplegen van informatie.
• Rol en doel gebruiker bepalend voor informatiebehoefte
  Een belangrijk inzicht is dat niet het type organisatie, maar de rol en het doel van de gebruiker bepalend zijn voor de informatiebehoefte. Dit verschilt per fase in de klantreis. Een generieke benadering sluit daarom onvoldoende aan bij de praktijk. De dienstverlening moet beter inspelen op de verschillende Jobs to be Done en gebruikers ondersteunen in zowel de oriëntatie- als uitvoeringsfase. En rekening houden met de specifieke context en verantwoordelijkheden van de gebruiker.

Vervolgstappen en aanpak

Voor het vervolg wordt een iteratieve aanpak aanbevolen. Een aantal van deze stappen zijn inmiddels al uitgevoerd.

• Duiden en prioriteren van bevindingen
  Met stakeholders en het onderzoeksteam inzichten verder uitwerken, bijvoorbeeld in workshops. Per doelgroep de belangrijkste behoeften en knelpunten vertalen naar concrete probleemstellingen en kaders.

Deze stap is inmiddels uitgevoerd door het onderzoeksteam, de ontwikkelaars en de vertegenwoordigers van de koepels.

• Concrete oplossingen uitwerken
  Op basis van de gedefinieerde probleemstellingen en kaders mogelijke oplossingsrichtingen ontwikkelen, bijvoorbeeld in de vorm van prototypes. En deze vervolgens testen met gebruikers.

Hiervoor worden op dit moment concepten uitgewerkt. Er wordt onder andere gewerkt aan een concept om gebruikers een compleet en overzichtelijk beeld te bieden van relevante, juridische regels van meerdere overheden tegelijk.

• Breder kijken dan techniek
  Naast de knelpunten in techniek van het Omgevingsloket, spelen ook organisatie en standaardisatie van structuur en inhoud van omgevingsdocumenten een belangrijke rol. Daarom is het belangrijk om te onderzoeken hoe op het niveau van organisatie, beleid en richtlijnen verbeteringen mogelijk zijn in de algehele dienstverlening van het DSO.

De vertegenwoordigers van de koepels nemen deze aandachtspunten mee bij verdere ontwikkelingen.

• Aanvullend onderzoek
  In vervolgonderzoek ligt de focus op het verkennen van kansrijke oplossingsrichtingen die bijdragen aan een meer consistente, begrijpelijke en toepasbare informatievoorziening. Met daarbij ook aandacht voor samenhang tussen processen, verantwoordelijkheden en bestaande werkwijzen. Dit vervolgonderzoek zal ook een breed, verkennend onderzoek zijn en richt zich meer op het proces van de vergunningaanvraag. Daarbij zal ook het gebruik van de Vergunningcheck aan bod komen.

Ontwikkelingen volgen

Wilt u op de hoogte blijven van de ontwikkelingen in het Omgevingsloket? Dat kan op de volgende manieren:

• Bekijk de plannen per kwartaal: op de pagina Plannen voor ontwikkeling DSO vindt u per kwartaal waaraan de ontwikkelaars werken.
• Volg de release-informatie: verbeteringen en veranderingen komen tijdens het kwartaal op meerdere momenten beschikbaar. Op de pagina Release-informatie DSO vindt u per release een overzicht van de opgeleverde verbeteringen en veranderingen.
• Bezoek de tweewekelijkse sprintdemodagen (sprint review): de ontwikkelteams presenteren iedere 2 weken hun werk aan elkaar. Als overheid, leverancier of geïnteresseerde in het open stelsel voor derden kunt u deze demodagen bijwonen. U kunt zich hiervoor aanmelden bij uw Business Liaison Manager (BLM'er) of bij de organisatie: TBO-DSO-LV@kadaster.nl.
• Bekijk de wensen: op de pagina Wensen voor ontwikkeling DSO vindt u een overzicht van alle bekende wensen.

Meer informatie

• Het volledige onderzoeksrapport vindt u op de pagina Gebruikersonderzoeken van het Ontwikkelaarsportaal.
• Blijf op de hoogte van het laatste DSO-nieuws met de nieuwsbrief IPLO Update DSO.