Nevele-arrest en Raad van State-uitspraak windpark Delfzijl
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (RvS) heeft naar aanleiding van een beroepszaak over een windpark in Delfzijl in juni 2021 een uitspraak gedaan over de toen geldende regels in het Activiteitenbesluit milieubeheer over windturbines. Deze zijn buiten toepassing verklaard, omdat daarvoor geen plan-milieueffectrapportage (plan-MER) is gemaakt op grond van de richtlijn strategische milieubeoordeling (smb-richtlijn Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup)). Deze uitspraak is gebaseerd op het eerdere Nevele-arrest van het Europees Hof van Justitie.
Uit de jurisprudentie is niet direct af te leiden voor welke andere milieuregels een milieueffectrapportagetraject (mer) moet worden doorlopen. Daarom heeft het Rijk onderzocht welke milieuregels vergelijkbaar zijn met die voor windparken. Vervolgens is het Rijk nagegaan of deze regels in aanmerking komen voor het uit voorzorg maken van een milieueffectrapport (MER). Hierbij wordt aandacht besteed aan de punten in de jurisprudentie van het EU-Hof en de Raad van State over de smb-richtlijn.
Het Rijk werkt daarbij samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW).
Gevolgen voor Rijksregels
Rijksregels voor windparken
Het Rijk stelt nieuwe algemene milieuregels voor windparken op, als direct gevolg van de uitspraak van de Raad van State. Ter voorbereiding hiervan maakt het Rijk een milieueffectrapport (MER). Naast direct werkende algemene milieuregels in het Besluit activiteiten leefomgeving Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) (Bal), gaat het onder andere om nieuwe regels in het Besluit kwaliteit leefomgeving Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) (Bkl).
Rijksregels voor andere activiteiten
De bestaande jurisprudentie en kennis geven geen uitsluitsel over welke algemene milieuregels van het Rijk een plan-mer-plicht geldt. Voor wijziging van algemene milieuregels of nieuwe algemene milieuregels beoordelen beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen per geval of een mer-plicht mogelijk aan de orde is.
Het doorlopen van een milieueffectrapportage voor algemene milieuregels van het Rijk wordt mogelijk ook meegenomen in de reguliere wijzigingstrajecten van regelgeving. Zoals wijzigingen die plaatsvinden naar aanleiding van nieuwe wetenschappelijke inzichten of maatschappelijke ontwikkelingen.
Gevolgen voor de bruidsschat
Vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen (of moeten) gemeenten en waterschappen de regels van de bruidsschat omgevingsplan Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) en de bruidsschat waterschapsverordening Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) handhaven, aanpassen of laten vervallen. Hierbij moeten ze onder andere rekening houden met de instructieregels Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) in het Bkl.
Programma Bruidsschat
Afgesproken is dat het Rijk de verantwoordelijkheid blijft nemen voor de milieuregels in de bruidsschat, ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dat heeft tot de bestuurlijke afspraak geleid dat het Rijk, samen met de VNG, de UvW en het IPO, een plan-mer uitvoert voor de milieuregels in de bruidsschat.
Om een plan-mer te kunnen uitvoeren is een kaderstellend plan of programma nodig. Daarom is de plan-mer gekoppeld aan een nieuw programma Milieuregels Bruidsschat Omgevingswet (verder programma Bruidsschat). Dit is een vrijwillig programma Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) onder de Omgevingswet. Het programma Bruidsschat geeft de beleidsachtergrond en een inhoudelijke analyse van de te onderzoeken milieuregels in de bruidsschat. Het plan-MER beschrijft de milieueffecten en benoemt alternatieven voor het omzetten van deze regels naar het nieuwe deel van het omgevingsplan of de waterschapsverordening. Of het terughalen van decentrale regels naar rijksregels. Naar verwachting kan iedereen in 2024 zienswijzen indienen over het ontwerpprogramma en wordt het programma in 2025 vastgesteld.
Herziening Bkl-regels
Voor 2 onderwerpen waarover de bruidsschat regels bevat, heeft het Rijk een herziening van de regels in het Bkl aangekondigd. Dat betreft naast windturbines (zoals hiervoor beschreven) geur van veehouderijen.
Bij geurregels voor veehouderijen hebben zich na het vaststellen van het Bkl en de bruidsschat ontwikkelingen voorgedaan die noodzaken tot herbezinning op rijksniveau. Deze herbezinning is ook voor de wijziging van de bruidsschatregels van belang, mede omdat de instructieregels in het Bkl kunnen wijzigen. Het is daarom raadzaam om deze regels niet met voorrang aan te passen, tenzij lokale overwegingen tot die aanpassing noodzaken (bijvoorbeeld vanuit de wens tot realisatie van een concreet project).
Als het Rijk in de toekomst andere regels in het Bkl herziet, moeten decentrale overheden ook hier rekening mee houden.
Gevolgen voor andere decentrale regels
Ook bij andere decentrale milieuregels dan de bruidsschat speelt naar aanleiding van het Nevele-arrest de vraag wanneer een plan-mer vereist is. Denk aan milieuregels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening. Daarom gaat de Handreiking plan-mer hier vanuit een breder perspectief op in. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om deze situaties:
- als gemeenten regels aanpassen uit de verordening afvoer hemel- en grondwater (artikel 10.32a, Wet milieubeheer), die sinds inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel zijn van het omgevingsplan
- als waterschappen regels aanpassen in de waterschapsverordening over het onttrekken van grondwater en oppervlaktewater, die vanuit de keur afkomstig zijn
- als provincies regels stellen over bescherming van grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden
- als gemeenten, waterschappen of provincies maatwerkregels stellen met betrekking tot de milieuregels in het Bal
Als we kijken naar de 'Nevele-jurisprudentie', de definitie van de smb-richtlijn, artikel 16.34, lid 2, van de Omgevingswet, en afdeling 2.2 van die wet geldt het volgende. In samenhang moet worden geconstateerd dat omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening en de wijzigingen daarvan plannen en programma’s zijn, als bedoeld in artikel 2, onder a, van de smb-richtlijn.
Gebruik van deze handreiking door gemeenten, provincies en waterschappen
Het programma en de plan-mer Bruidsschat (zie de alinea Programma Bruidsschat hiervoor) leveren informatie die gemeenten en waterschappen kunnen gebruiken bij het wijzigen van het omgevingsplan of de waterschapsverordening. Dit kan met name als ze kiezen voor een van de beschreven varianten van het plan-MER Bruidsschat. De informatie helpt bij het onderbouwen van hun keuzes en ambities. Ook kunnen gemeenten en waterschappen de informatie uit het plan-MER (her)gebruiken voor zover voor het aanpassen van bruidsschatregels van het omgevingsplan een plan-MER vereist zou zijn.
Uitgangspunt voor een plan-mer voor regelgeving is dat het plan-MER is afgestemd op het abstractieniveau van de betreffende regelgeving. Als het gaat om bestaande regelgeving waarvoor al een plan-mer is uitgevoerd, dan is de inhoudelijke informatie van het eerdere plan-MER mogelijk op onderdelen herbruikbaar. Dit geldt dus ook voor het plan-MER van het programma Bruidsschat.
Hierbij de kanttekening dat de herbruikbaarheid enkel geldt voor de inhoudelijke informatie en niet voor een eventuele procedure. Gemeenten, provincies en waterschappen moeten, indien van toepassing, de procedure voor de plan-mer wel (opnieuw) zelf doorlopen. Het is dus niet mogelijk deze procedure te schrappen onder verwijzing naar een eerdere plan-mer, zoals de plan-mer bij het programma Bruidsschat.
De Handreiking plan-mer bevat concrete voorbeelden en handvatten op basis van de in het programma Bruidsschat beschreven alternatieven en keuzes. Als jurisprudentie leidt tot nieuwe inzichten wordt de handreiking hierop aangepast of aangevuld.
