Plannen en programma’s en het milieueffectrapport
Er gelden eisen voor een milieueffectrapport (MER) voor een plan of programma. Zoals eisen voor het bepalen van de alternatieven en de reikwijdte en het detailniveau van het rapport.
Deze informatie gaat over het MER. Er is ook informatie over de procedure: plannen en programma's en milieueffectrapportage.
Inhoudelijke eisen aan het plan-milieueffectrapport
De inhoudelijke eisen voor het plan-milieueffectrapport staan in artikel 11.3 van het Omgevingsbesluit. In het milieueffectrapport staat:
- een beschrijving van de inhoud en van de redelijke alternatieven inclusief de motivering van de keuze voor deze alternatieven.
- de belangrijkste doelstellingen van het plan of programma.
- een beschrijving van de bestaande staat of kwaliteit van het milieu en de te verwachten ontwikkeling van dat milieu als het plan of programma niet wordt uitgevoerd.
- alle bestaande milieuproblemen die relevant zijn voor het plan of programma, in het bijzonder de problemen in gebieden waar het belang van het beschermen van het milieu een belangrijke rol speelt.
- een beschrijving van de wijze waarop de doelstellingen ter bescherming van het milieu, die zijn vastgesteld op internationaal, communautair of nationaal niveau, en andere milieuoverwegingen zijn betrokken bij het plan of programma, voor zover zij relevant zijn voor het plan of programma.
- een beschrijving van de mogelijk aanzienlijke milieueffecten van de uitvoering van het plan of programma en van de redelijke alternatieven, met inbegrip van een beoordeling van die milieueffecten.
- een beschrijving van de voorgenomen maatregelen om aanzienlijke nadelige milieueffecten van de uitvoering van het plan of programma te voorkomen, te beperken of zoveel mogelijk te compenseren.
- een motivering van de selectie van de onderzochte alternatieven en een beschrijving hoe de milieueffecten zijn vastgesteld en beoordeeld, inclusief de moeilijkheden die bij het verzamelen van de vereiste informatie zijn ondervonden, zoals technische tekortkomingen of ontbrekende kennis.
- een beschrijving van de voorgenomen monitoringsmaatregelen.
- samenvatting: een niet-technische samenvatting die een algemeen publiek voldoende inzicht geeft voor de beoordeling van het milieueffectrapport. En van de daarin beschreven mogelijke gevolgen van het plan en van de beschreven alternatieven voor het milieu.
Praktijktips voor het milieueffectrapport
- Denk goed na over het doel van het plan. Dit is belangrijk, want zo kunt u de aanleiding, het doelbereik en de alternatieven van het plan onderbouwen. Een doel geeft u ook een handvat voor de redelijke alternatieven.
- Neem een vergelijking op tussen punt c (de beschreven te verwachten ontwikkeling van het milieu) en punt f (de beschreven mogelijke aanzienlijke milieueffecten voor het milieu van het voorgenomen plan en elk van de redelijke alternatieven). Dit geeft belanghebbenden en bestuurders een handig overzicht.
- In het MER komt een beschrijving van die milieuaspecten waar het plan of programma effect op kan hebben. Bijvoorbeeld de aspecten bevolking, gezondheid, biodiversiteit, land, bodem, water, lucht, klimaat, materiële goederen, cultureel erfgoed en het landschap. Ook moet het MER ingaan op de samenhang tussen deze aspecten.
- Bij het beschrijven van milieueffecten gaat het om negatieve en positieve effecten, en om kansen die het plan kunnen versterken.
Het milieueffectrapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist. De opsteller houdt rekening met de stand van kennis, de beoordelingsmethoden en de inhoud en het detailniveau van het plan of programma.
Reikwijdte en detailniveau: alternatieven en milieuaspecten in het plan-milieueffectrapport
De afbakening van de inhoud van het plan-MER (reikwijdte en detailniveau) is een belangrijke stap bij het opstellen van een MER.
Reikwijdte staat voor de onderwerpen die in het MER staan:
- welke alternatieven moeten in dit geval onderzocht worden?
- welke milieuaspecten zijn relevant in dit onderzoek?
Bij detailniveau draait het om hoe uitgebreid en hoe gedetailleerd en hoe (met welke methoden) het bevoegd gezag de verschillende milieuaspecten in het MER onderzoekt.
Het bevoegd gezag stemt de reikwijdte en het detailniveau van het MER af op:
- het plan of programma
- de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan zich bevindt
- als daar sprake van is: de plaats die het plan inneemt in de rangorde van plannen
Bij het opstellen van het MER mag het bevoegd gezag andere milieueffectrapporten gebruiken. Die moeten dan wel voldoen aan de inhoudelijke eisen. Dit staat in artikel 16.37 van de Omgevingswet artikel 16.37.
Reikwijdte: te onderzoeken alternatieven in het plan-milieueffectrapport
Een van de belangrijkste aandachtspunten bij het bepalen van de reikwijdte van het onderzoek, is bepalen welke alternatieven relevant zijn. Het bevoegd gezag verkent welke alternatieven (die passen bij het doel van het plan) vooraf al voldoende de moeite waard zijn om te onderzoeken en waarom. En het bevoegd gezag brengt in kaart welke alternatieven vooraf al onuitvoerbaar zijn (of om een andere redenen onrealistisch) en waarom.
Een redelijk alternatief voldoet meestal aan de volgende uitgangspunten:
- voldoen aan de doelstellingen
- passen in de omgeving (is er weerstand of juist ondersteuning vanuit de omgeving?)
- informatie geven die nuttig is voor de besluitvorming over het plan of programma
- uitvoeringstechnisch kunnen (men moet het kunnen maken)
- niet strijdig zijn met wettelijke kaders of harde beleidsuitgangspunten
- financierbaar en betaalbaar zijn, gezien het budget
Als alternatieven afvallen, is het belangrijk goed te motiveren waarom dat het geval is. Daarmee is het ook later duidelijk hoe het proces is gegaan, bijvoorbeeld bij een rechtsgang.
Reikwijdte: te onderzoeken milieuaspecten plan-milieueffectrapport
Bij reikwijdte gaat het om welke milieuaspecten relevant zijn voor de besluitvorming voor het plan. Meestal besteedt het MER aandacht aan alle milieuaspecten. Zo kunt u uitleggen waarom bepaalde milieuaspecten bij uw plan of programma niet relevant zijn. Van tevoren is vaak goed aan te geven wat de belangrijkste milieuaspecten zijn. In het ene plan zijn dat bijvoorbeeld geluid en luchtkwaliteit. In een ander plan bijvoorbeeld natuur en landschap.
Detailniveau: hoe uitgebreid onderzoek doen in het plan-milieueffectrapport
Bij detailniveau draait het om hoe uitgebreid, hoe gedetailleerd en hoe (met welke methoden) het bevoegd gezag de verschillende milieuaspecten in het MER onderzoekt. Ook hier geldt: dit verschilt van geval tot geval. Het is ook afhankelijk van het abstractieniveau van het plan.
Praktijktip: in een plan-milieueffectrapport hoeft u waarschijnlijk niet voor alle milieueffecten berekeningen te doen. Of alle milieueffecten in cijfers uit te drukken. Dit kunt u opnemen in de reikwijdte en detailniveau.
Uit een eerste scan kan duidelijk worden dat bepaalde onderwerpen niet relevant zijn. Dan hoeft daar niet (of weinig) aan gerekend te worden.
Voorbeeld 1
Neem een plan of programma voor een stadsontwikkelingsproject, met als doel de uitbreiding van een groot sportstadion mogelijk maken. De verkeersaantrekkende werking van zo'n voorziening (met enorme pieken vlak voor en na afloop van een wedstrijd of evenement) is dan belangrijk. In het MER staan berekeningen over dit verkeer en de effecten daarvan voor lucht en geluid. Maar bijvoorbeeld 'archeologie' is bij de uitbreiding van een groot stadion in een stad mogelijk een minder belangrijk thema. Aan de hand van de archeologische verwachtingswaarden kunt u eerst beoordelen of er een groot (veld)onderzoek moet komen.
Voorbeeld 2
In een milieueffectrapportage (mer) bij een plan om tussen 2 grote steden een groot natuur- en recreatiegebied te realiseren, is een uitgebreid natuuronderzoek wel gewenst. En bij een zo'n plan is zoiets als externe veiligheid door vervoer van gevaarlijke stoffen mogelijk juist weer minder belangrijk. Of in elk geval niet zo belangrijk om uitgebreide berekeningen te doen.
Bij het bepalen van het detailniveau kijkt het bevoegd gezag ook naar de stappen die al gezet zijn. En de stappen die nog volgen. Bij opeenvolgende plannen bepaalt het bevoegd gezag in welk stadium van de planvorming, welk detailniveau in het onderzoek nodig is.
Voorbeeld 1
Vormt een omgevingsvisie de opmaat voor een uitwerking in het omgevingsplan of in een programma? Dan is in het MER voor de omgevingsvisie op veel punten een globaal onderzoek voldoende. Het detailniveau van een MER past zich aan aan het detailniveau van een plan. Details en rekensommen kunnen dan misschien beter worden doorgeschoven naar de volgende fase.
Voorbeeld 2
Bij een MER voor een omgevingsplan kan het bevoegd gezag de gegevens uit het MER voor een eerdere omgevingsvisie gebruiken. Voor sommige milieuthema’s is aanvullend onderzoek waarschijnlijk nodig. Voor zover nog actueel, kunnen basisinformatie en sommige onderzoeken worden gebruikt.
Alternatieven in het plan-milieueffectrapport
Een kenmerk van mer is dat het bevoegd gezag niet kan uitgaan van 1 oplossing of alternatief. Het bevoegd gezag moet redelijke alternatieven uitwerken en onderzoeken. Wat voor soort alternatieven het bevoegd gezag beschrijft, verschilt van geval tot geval. Alternatieve locaties voor voorzieningen en functies, alternatieve tracés voor infrastructuur, alternatieven voor het ambitieniveau van een plan, enzovoort.
Wettelijk verplichte alternatieven in het plan-milieueffectrapport
In het MER staat altijd een beschrijving van de situatie dat het plan (de voorgenomen activiteiten) niet doorgaat, maar andere ontwikkelingen wél. Dit noemen we in het MER ook wel de 'referentiesituatie'. Die andere ontwikkelingen noemen we in het MER ook wel ‘autonome ontwikkelingen’.
Ook het uitwerken en onderbouwen van 'redelijke' alternatieven is wettelijk verplicht. Dit staat in het Omgevingsbesluit, artikel 11.3. Dit 'redelijke' is nogal abstract, maar op basis van praktijkervaringen en jurisprudentie valt wel aan te geven wat u daaronder moet verstaan. De wet geeft niet aan wat voor soort alternatieven er in het MER moeten staan. Volgens de Raad van State is dit afhankelijk van de omstandigheden. In ieder geval moet met de uitvoering van een bepaald alternatief invulling gegeven worden aan de doelstelling van het plan.
Bij abstracte beleidsplannen zijn er bijvoorbeeld ontwikkelingsscenario's. Bij woningbouw kan het dan gaan om alternatieve locaties. En bij wegen om globale aanduidingen van alternatieve tracés. Het aantal alternatieven verschilt per plan of programma. Ook daarvoor zijn geen wettelijke eisen. Het detailniveau van alternatieven moet passen bij de doelstellingen van het plan.
Zie bijvoorbeeld de volgende uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State:
- 201505856/1/R6 Tracébesluit DoorstroomStation Utrecht
- 201406327/1/R2 Rijksinpassingsplan het Zwin
- 201400843/1/R3 Bestemmingsplan buitengebied Breda
- 201112435/1/R3 Bestemmingsplan Buitengebied 2010, Rhenen
Alternatieven in het milieueffectrapport en het plan of programma
Het ontwikkelen van alternatieven is een belangrijke stap in het proces. Het plan zoals vastgesteld moet of binnen de bandbreedte van de beschouwde alternatieven vallen. Of inderdaad in het milieueffectrapport zijn onderzocht. Bij de besluitvorming kan dus niet zonder aanvullend onderzoek gekozen worden voor een hele nieuwe oplossing. Of voor een oplossing met hele nieuwe onderdelen.
Meer informatie
Meer lezen over: