Dit is een instructie

Een instructiebesluit bevat een eenmalige opdracht (instructie) van een hoger bestuursorgaan aan een lager bestuursorgaan. Alleen het Rijk en de provincie kunnen met een instructiebesluit een instructie geven, en alleen als instructieregels niet toereikend zijn.

Op deze pagina

Bedoeling instructie

Met een instructiebesluit geven bestuursorganen aan hoe lagere overheden hun taken of bevoegdheden moeten uitvoeren. Daarmee krijgt beleid of een belang van een hogere overheid een plek in het beleid, de uitvoering of de regelgeving van een lagere overheid. Een instructie richt zich dus tot bestuursorganen en geldt niet voor burgers of bedrijven.

Een instructie is bedoeld voor beleidsdoorwerking. Het is geen correctie-instrument achteraf. Dit is ook geregeld in artikel 2.33, lid 4 Omgevingswet en artikel 2.34, lid 6 Omgevingswet. Hierop is 1 uitzondering. Heeft een gemeente, provincie of waterschap een onwenselijke feitelijke handeling uitgevoerd? Dan bevat het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium geen geschikte instrumenten om deze ongedaan te maken. In dat geval kan een instructie daartoe worden gegeven.

Een instructie kan worden gericht tot 1 of een beperkt aantal gemeenten, provincies of waterschappen. Een instructie is bedoeld om een in het stelsel van de Omgevingswet toegedeelde taak of bevoegdheid verder te concretiseren.

Een instructiebesluit kan een opdracht (instructie) bevatten om:

een besluit te nemen
een besluit niet te nemen
een besluit op een voorgeschreven wijze te nemen

Ook kan een instructie gaan om een feitelijk handelen (doen of nalaten) om een taak of bevoegdheid uit te voeren. Of over de wijze van uitvoering.

Bevoegde bestuurorganen

Gedeputeerde Staten kan met een instructiebesluit een instructie geven aan het gemeentebestuur of het waterschapsbestuur. Een minister kan met een instructiebesluit een instructie geven aan het gemeentebestuur, waterschapsbestuur of provinciebestuur.

Alleen als instructieregels niet toereikend zijn

Een bestuursorgaan gebruikt een instructiebesluit alleen als instructieregels niet toereikend zijn. Een opdracht moet bijvoorbeeld snel(ler) worden uitgevoerd dan met instructieregels mogelijk is. Of een opdracht geldt maar voor een beperkt aantal geadresseerden.

Een instructie met een instructiebesluit kan niet als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering door verschillende bestuursorganen. Dit staat in artikel 2.35, lid 1 Omgevingswet.

Ook mogen Rijk en provincie alleen een instructie geven over de taken en bevoegdheden waarvoor dat expliciet in de Omgevingswet is aangegeven.

Toepassingsgebieden

Artikel 2.33 en artikel 2.34 van de Omgevingswet noemen de bevoegdheden om instructies te geven. Enkele voorbeelden zijn:

Een instructie kan worden gegeven als dat nodig is voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper).
Ook kan instructie worden gegeven aan het waterschapsbestuur als dat nodig is voor een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer.
Daarnaast kan een instructie worden gebruikt om een algemene wettelijke taak duidelijker aan een bepaald openbaar lichaam op te dragen. Een voorbeeld hiervan is de instructie om een beheersmaatregel te nemen of een bepaalde handeling uit te voeren.
Verder kan een bestuursorgaan een instructie gebruiken om in een bijzonder geval aan te geven wat er onder een algemeen geformuleerde norm moet worden verstaan.
Heeft een instructie betrekking op een programma? Dan kan de instructie een opdracht bevatten om een extra maatregel in het programma op te nemen of om een bepaalde maatregel op een bepaalde wijze vorm te geven of uit te voeren.

Terughoudendheid, overleg, afstemming en motivering

Het Rijk en de provincies moeten terughoudend omgaan met de instructiebevoegdheid. Voor het geven van een instructie voeren ze daarom verplicht overleg met het bestuursorgaan voor wie de instructie is (artikel 10.6 Omgevingsbesluit). Dit voorkomt dat het bestuursorgaan waaraan de instructie zal worden gegeven, daardoor verrast wordt.

Meestal leidt dit overleg tot overeenstemming en is een instructie dan niet meer nodig.

Ook moet het bestuursorgaan dat de instructie geeft, rekening houden met de taak- en bevoegdheidsverdeling volgens de Omgevingswet en de instructie zo veel mogelijk afstemmen met het bestuursorgaan dat de instructie krijgt. Dit volgt uit artikel 2.2 Omgevingswet.

Motiveringsplicht

Bij het instructiebesluit moet de hogere overheid motiveren dat de instructie nodig is:

voor een provinciaal of nationaal belang, omdat dat belang niet goed door de gemeente of provincie kan worden behartigd,
voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden volgens de Omgevingswet, of
omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat.

Dit volgt uit de artikelen 2.33 en 2.34 Omgevingswet die artikel 2.3, tweede en derde lid Omgevingswet van toepassing verklaren.

Kenbaarheid provinciaal of nationaal belang

Een instructie voor een provinciaal of nationaal belang kan alleen als dat belang al kenbaar was uit een openbaar document. Bijvoorbeeld een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie of programma, een beleidsbrief of beleidsnota. Zie artikel 2.35, lid 2 Omgevingswet.

De instructie duidelijk formuleren

Een instructie moet stellig, concreet en rechtszeker zijn. Als dat wenselijk is kan de instructie ruimte bieden voor het maken van uitvoeringskeuzen of beslisruimte.

Uit de formulering van de instructie moet onder meer duidelijk blijken:

over welke taak of bevoegdheid van welk bestuursorgaan deze gaat
welke inspanning moet worden geleverd of welk resultaat moet worden bereikt
wanneer deze inspanning moet zijn geleverd of dit resultaat moet zijn bereikt
of de inspanning eenmalig moet worden geleverd of gedurende langere tijd, danwel of het resultaat eenmalig moet worden bereikt of dat het gedurende een bepaalde periode in stand moet worden gehouden.

Zie over het vereiste van rechstzekerheid ook de 1e uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over een instructie op grond van de Omgevingswet van 9 september 2026, ECLI:NL:RVS:2026:5216.

Uitvoeren instructie

Als bestuursorganen met een instructiebesluit een instructie geven, moeten zij daarbij een termijn stellen waarbinnen de overheid die de instructie heeft gekregen de instructie moet uitvoeren.

Het bestuursorgaan dat de instructie moet opvolgen, moet deze juist, volledig en op tijd uitvoeren. Wanneer dat niet gebeurt, kan niet opnieuw een instructie worden gegeven. Er is dan sprake van taakverwaarlozing. Wel kan het hogere bestuursorgaan dan interbestuurlijke toezichtsinstrumenten toepassen, zoals schorsing of vernietiging van besluiten of indeplaatsstelling.

Meer informatie

Meer informatie over het instrument instructie vindt u via de pagina Instructie.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) betekent dat er een balans bestaat tussen verschillende functies die locaties binnen een gebied kunnen vervullen. Deze regels houden meer in dan alleen het bestemmen in een bestemmingsplan. Denk bij een functie bijvoorbeeld aan een netwerkfunctie (kabels en leidingen) of waterbergende functie (milieu).

Lees meer over evenwichtige toedeling van functies aan locaties.