Procedure programma

In de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit staat de procedure voor het vaststellen van een programma. Deze procedure geldt ook voor het wijzigen van een programma.

Verschillende procedure-eisen voor verschillende programma's

Een minister, Gedeputeerde Staten, het college van burgemeester en wethouders en het algemeen bestuur van het waterschap zijn bevoegd om een programma vast te stellen. Delegatie van deze bevoegdheid is niet mogelijk.

Sommige procedure-eisen gelden voor alle programma's. Andere procedure-eisen alleen voor bepaalde programma's. Op deze pagina vindt u een overzicht.

Op deze pagina

Participatie

Voor alle programma's is het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van het programma verplicht. Dit volgt uit artikel 10.8 van het Omgevingsbesluit. Lees meer op Participatie bij het opstellen van een programma.

Milieueffectrapportage

Een programma kan plan-mer (beoordelings)plichtig zijn. Dit is geregeld in artikel 16.36 van de Omgevingswet.

Op de pagina Beslisschema plan-milieueffectrapportage ziet u of u voor uw programma een plan-mer of plan-mer-beoordeling moet uitvoeren.

Ook vindt u informatie over de milieueffectrapportage bij het programma op de volgende pagina's:

Als het bevoegd gezag een plan-mer maakt of een plan-mer-beoordeling uitvoert, gelden in de voorbereidingsprocedure de aanvullende regels van paragraaf 16.4.1 Omgevingswet en paragraaf 11.1 Omgevingsbesluit (Milieueffectrapportage voor plannen en programma's).

Welke voorbereidingsprocedure

Het voorbereiden van programma's met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb is het uitgangspunt. Dit is verplicht voor de programma's in de paragrafen 3.2.2 tot en met 3.2.4 Omgevingswet. Toepassen van afdeling 3.4 Awb is niet verplicht voor vrijwillige programma's die zijn gebaseerd op artikel 3.4 en artikel 3.5 Omgevingswet. Dit volgt uit artikel 16.27, lid 1, Omgevingswet.

Is het programma plan-mer-plichtig? Ook dan is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Dit staat in artikel 16.40, lid 1 Omgevingswet.

Programma's waarop afdeling 3.4 Awb van toepassing is

Voor de volgende programma's uit de paragrafen 3.2.2 tot en met 3.2.4 Omgevingswet geldt verplicht afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):

gemeente
- actieplan geluid
- programma bij (dreigende) overschrijding omgevingswaarde
- gemeentelijk rioleringsprogramma
- programma met programmatische aanpak
waterschap
- waterbeheerprogramma
- programma bij (dreigende) overschrijding omgevingswaarde
- programma met programmatische aanpak
provincie
- actieplan geluid
- regionaal waterprogramma
- beheerplan Natura 2000
- programma bij (dreigende) overschrijding omgevingswaarde
- inrichtingsprogramma
- programma met programmatische aanpak
Rijk
- nationaal nec-programma
- actieplan geluid
- stroomgebiedbeheerplan
- overstromingsrisicobeheerplan
- programma van maatregelen mariene strategie
- maritiem ruimtelijk plan
- nationaal waterprogramma
- beheerplan Natura 2000-gebied
- programma stikstofreductie en natuurverbetering
- programma bij (dreigende) overschrijding omgevingswaarde
- programma met programmatische aanpak

Buiten toepassing verklaren afdeling 3.4 Awb

Een bestuursorgaan kan afdeling 3.4 Awb buiten toepassing verklaren bij wijzigingen van een programma van ondergeschikte aard. Daarbij geldt dat die wijzigingen niet:

mogen leiden tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu, en
niet mogen zien op een in dat programma opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan.

Ook mag het buiten toepassing laten van afdeling 3.4 Awb geen strijd opleveren met internationaalrechtelijke verplichtingen. Dit betekent bijvoorbeeld dat het buiten toepassing laten van afdeling 3.4 Awb niet is toegestaan als het programma plan-mer-plichtig is.

Het buiten toepassing verklaren van afdeling 3.4 Awb is geregeld in artikel 16.27, lid 2, Omgevingswet.

Stappen voorbereiding programma met afdeling 3.4 Awb

Wordt een programma verplicht of vrijwillig voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb? Dan bestaat de procedure uit de hierna beschreven stappen.

Participatie bij opstellen ontwerp-programma

Bij het voorbereiden van het ontwerp-programma betrekt het bevoegd gezag burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen. Dit is verplicht, zie artikel 10.8 Omgevingsbesluit. Lees meer op Participatie bij het opstellen van een programma.

Kennisgeving ontwerp-programma

Het bevoegd gezag geeft voor de terinzagelegging kennis van het ontwerp-programma in het voor het bestuursorgaan aangewezen publicatieblad (artikel 3:12 Awb).

Deze kennisgeving heeft de vorm van een zakelijke weergave van de inhoud van het ontwerp-programma en vermeldt de wijze waarop en de periode waarin de stukken voor eenieder ter inzage liggen (artikel 12 Bekendmakingswet). In de kennisgeving wordt ook vermeld:

wie in de gelegenheid worden gesteld om zienswijzen naar voren te brengen
op welke wijze dit kan geschieden.

Dit staat in artikel 3:12, lid 2 Awb.

Heeft het bevoegd gezag ook een milieueffectrapport opgesteld? Dan kan het bevoegd gezag van dit stuk als onderdeel van het ontwerp-programma of als apart stuk kennis geven. Bij de kennisgeving van het ontwerp-programma geeft het bevoegd gezag ook kennis van het milieueffectrapport (artikel 16.40, lid 3, onder b, Omgevingswet, artikel 3:12, Awb).

Mededeling in overheidsblad

Er geldt geen verplichting om over het ontwerp-programma mededeling te doen door publicatie in het voor het bestuursorgaan aangewezen publicatieblad. Het wordt wel aanbevolen van het ontwerp-programma in het publicatieblad mededeling te doen. Op die manier kan iedereen de inhoud van het ontwerp-programma ook via het onderdeel Regels op de kaart van het Omgevingsloket inzien.

Zie voor meer informatie over het aanleveren van het ontwerpprogramma en de kennisgeving van het ontwerpprogramma de paragrafen 10.4.2.2 en 10.4.2.3 van het Toepassingsprofiel Programma.

Terinzagelegging ontwerpprogramma

Het bevoegd gezag legt het ontwerp-programma en de bijbehorende stukken 6 weken ter inzage (artikel 3:11 Awb). Deze terinzagelegging is zowel elektronisch als op een door het bestuursorgaan aan te wijzen locatie (artikel 13 Bekendmakingswet).

Heeft het bevoegd gezag ook een milieueffectrapport opgesteld? Dan kan het bevoegd gezag dit stuk als onderdeel van het ontwerp-programma of als apart stuk ter inzage leggen (artikel 16.40, lid 3, onder a, Omgevingswet, artikel 3:11, Awb).

Het bevoegd gezag moet in sommige gevallen een advies over het milieueffectrapport vragen aan de Commissie m.e.r. Dit moet uiterlijk op het moment dat het ontwerp-programma en het milieueffectrapport ter inzage worden gelegd (artikel 16.39, Omgevingswet, artikel 11.2, Omgevingsbesluit).

Aanvulling ter inzage gelegde stukken

Als er tijdens de terinzagelegging nieuwe relevante stukken of gegevens zijn, legt het bevoegd gezag die ook ter inzage (artikel 3:14 Awb).

Zienswijzen

De termijn voor het indienen van zienswijzen bedraagt 6 weken met ingang van de dag waarop het ontwerp-programma ter inzage is gelegd (artikel 3:16 Awb).

Een ieder kan zienswijzen naar voren brengen (artikel 16.23, lid 1, Omgevingswet).

Iedereen kan zijn zienswijze over het ontwerp-programma schriftelijk of mondeling naar voren brengen (artikel 3:15 Awb).

Verslag mondelinge zienswijzen

Het bevoegd gezag maakt een verslag van mondeling ingebrachte zienswijzen (artikel 3:17 Awb).

Termijn vaststelling bij mer

Heeft het bevoegd gezag een milieueffectrapport opgesteld voor het programma? Dan is er een minimumtermijn van 2 weken tussen het aflopen van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen en het vaststellen van het programma (artikel 16.40, lid 4, Omgevingswet).

Vaststellen programma

Een minister, Gedeputeerde Staten, burgemeester en wethouders of het algemeen bestuur van het waterschap stellen het programma vast (artikel 3.4 Omgevingswet). Deze bestuursorganen kunnen ook een gezamenlijk programma vaststellen (zie onder het kopje 'Vaststellen gezamenlijk programma').

Het bevoegd gezag geeft bij het vaststellen van het programma aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van het programma zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (artikel 10.8 Omgevingsbesluit). Dit kan het bevoegd gezag doen in het vaststellingsbesluit of in een paragraaf van het programma. Staat de participatieverantwoording in een paragraaf van het programma? Dan zal deze paragraaf bij latere wijziging van het programma actualisering behoeven.

Het college van burgemeester en wethouder, het algemeen bestuur van het waterschap of Gedeputeerde Staten geven ook aan hoe invulling is gegeven aan het decentrale participatiebeleid (artikel 10.8, lid 2, Omgevingsbesluit).

Vaststellen gezamenlijk programma

De bestuursorganen die bevoegd zijn om een programma vast te stellen, zijn ook bevoegd om gezamenlijk een programma vast te stellen.

Het gezamenlijk vaststellen van een programma is niet expliciet in de wet geregeld. Dat dit mogelijk is volgt uit artikel 2.2, lid 2, van de Omgevingswet. Daarin staat: 'Bestuursorganen kunnen taken en bevoegdheden gezamenlijk uitoefenen. Daarbij wordt niet voorzien in een overdracht van taken of bevoegdheden.'. Ook uit artikel 3.13 Omgevingswet volgt dat het is toegestaan om gezamenlijke programma's vast te stellen. Op dit moment zijn er bij AMvB's nog geen programma's aangewezen die verplicht gezamenlijk moeten worden vastgesteld.

Omdat er bij een gezamenlijk programma geen sprake is van overdracht van bevoegdheid, moet elk bestuursorgaan apart het programma vaststellen. Er is geen overkoepelend besluit, alleen maar een afspraak om hetzelfde programma vast te stellen.

Bekendmaking programma

Het bevoegd gezag maakt de in de paragrafen 3.2.2 tot en met 3.2.4 van de Omgevingswet benoemde programma's bekend door het te plaatsen in het voor het bestuursorgaan aangewezen elektronisch publicatieblad (artikel 16.77b, lid 2, Omgevingswet en artikel 3:42 Awb en artikelen 5 en 6 Bekendmakingswet). Het programma is aangewezen als omgevingsdocument. U publiceert dit dus via de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB). Zie ook Programma in het DSO.

Procedure bij vrijwillig programma

Bij een vrijwillig programma, dus een programma dat niet is aangewezen in de paragrafen 3.2.2 tot en met 3.2.4 van de Omgevingswet, gelden geen procedure-eisen. Afdeling 3.4 Awb is daarop niet verplicht van toepassing. Het vaststellende bestuursorgaan kan dus zelf beslissen hoe ze de voorbereiding van het programma vormgeeft. Alleen als voor het vrijwillige programma een milieueffectrapport moet worden gemaakt, is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb verplicht. Dit volgt uit artikel 16.40, lid 1, van de Omgevingswet. Vrijwillige programma's hebben als grondslag de artikelen 3.4 en 3.5 Omgevingswet.

Participatie vrijwillig programma

Voor het vrijwillig programma gelden de in artikel 10.8 Omgevingsbesluit gestelde participatie-eisen. Lees meer op Participatie bij het opstellen van een programma.

Bekendmaken vrijwillig programma

Voor een vrijwillig programma (dat dus uitsluitend is gebaseerd op artikel 3.4 en artikel 3.5 Omgevingswet) geldt op dit moment geen bekendmakingsverplichting.

Programma's zijn doorgaans geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat artikel 3:40 en artikel 3:42 Awb daarop niet van toepassing zijn. Ook bevat de Omgevingswet op dit moment geen verplichting tot bekendmaking voor vrijwillige programma's. De in artikel 16.77b, lid 2 Omgevingswet opgenomen bekendmakingsverplichting ziet daar niet op.

Gelet op het belang van de kenbaarheid van een vrijwillig programma adviseren wij dringend om ook vrijwillige programma's op de in artikel 16.77b, lid 2 Omgevingswet bepaalde wijze bekend te maken (bekendmaking van het programma door volledige plaatsing in het elektronisch publicatieblad). Om dezelfde reden adviseren wij om het vrijwillig programma op te stellen met toepassing van het TPOD-programma en te publiceren via de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB). Zie ook Programma in het DSO.

Bij het niet bekend maken van een vrijwillig programma kunnen zich juridische risico's voordoen als het programma dient als grondslag voor:

vestiging of verlenging van een voorkeursrecht (artikel 9.1, lid 1, onderdeel b, en artikel 9.4, lid 1, onder b, Omgevingswet).
het sluiten van een overeenkomst over financiële bijdragen voor ontwikkelingen in een gebied (artikel 13.22 Omgevingswet)
de onderbouwing van de functionele samenhang van het via het omgevingsplan (of projectbesluit dat omgevingsplan wijzigt) afdwingen van financiële bijdragen voor ontwikkelingen in een gebied (artikelen 13.23 en 13.24 Omgevingswet).

Het risico is dat de rechter oordeelt dat het voorkeursrecht of de financiële bijdrage niet kan worden gebaseerd op het vrijwillige programma.

Inwerkingtreding programma

Een programma treedt in werking op de dag na de bekendmaking, tenzij in het vaststellingsbesluit daarvoor een ander tijdstip is aangewezen.

Programma meestal geen Awb-besluit

Een programma is een politiek-bestuurlijk document en bindt meestal uitsluitend het vaststellende bestuursorgaan. Het kent meestal geen doorwerking in juridische zin naar derden. Ook niet tussen bestuurslagen. Een programma is dan ook meestal geen besluit in de zin van de Awb.

Een uitzondering hierop zijn programma's die op grond van de wettelijke regeling specifieke rechtsgevolgen hebben. Dit zijn op dit moment:

Gevolgen voor de procedure

Voor programma's zonder rechtsgevolgen, zijn de overige bepalingen van afdeling 3.6 en van afdeling 3.7 Awb over de bekendmaking en mededeling en over de motivering van besluiten niet van toepassing. Er gelden dan dus geen wettelijke verplichtingen om:

op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen;
kennis te geven van die terinzagelegging;
mededeling van het besluit te doen aan degenen die bij de voorbereiding ervan hun zienswijze naar voren hebben gebracht;
een exemplaar van het besluit te zenden aan degenen die bij de voorbereiding ervan hun zienswijze naar voren hebben gebracht;
het besluit te voorzien van een motivering en die motivering te vermelden bij de bekendmaking van het besluit.

Dat er geen wettelijke verplichting geldt, betekent niet dat gemeente, provincie of Rijk deze zaken niet kan of niet mag doen.

Voor een programma met rechtsgevolgen, dat dus een besluit in de zin van de Awb is, gelden deze verplichtingen wel.

Meestal geen beroep tegen programma

Vanwege het zelfbindende karakter van programma's, zijn deze meestal geen besluit in de zin van de Awb. Er staat dan ook geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van een programma (bijlage 2, artikel 1 bij de Awb). Ook tegen een eventuele beleidsregel in een programma staat geen beroep open (artikel 8:3, lid 1, onder a, Awb).

Er is wel beroep mogelijk tegen delen van programma's met specifieke rechtsgevolgen. Het gaat dan om:

een onderdeel van een programma als bedoeld in de artikelen 3.4, 3.6 t/m 3.10, 3.14 en 3.15 van de Omgevingswet waarin een beschrijving is opgenomen van een activiteit als gevolg waarvan (het verrichten van) de activiteit is toegestaan.
een onderdeel van een programma als bedoeld in artikel 22.18 van de Omgevingswet dat voor een locatie de maatregelkeuze bevat.

Dit staat in bijlage 2, artikel 1, onderdeel g en r, van de Awb.

Beroep is dus wel mogelijk voor programma's die rechtstreeks toestemming geven voor activiteiten (Bijlage 2, artikel 1, onderdeel g, Awb). Er wordt dan geen apart toestemmingsbesluit meer genomen voor die activiteit, omdat het programma zelf al die mogelijkheid geeft. Het beroep staat dan alleen open tegen die delen van het programma waarin de beschrijving van de activiteit die wordt toegestaan, is opgenomen. Dit geldt voor het Beheerplan Natura 2000-gebied en programma dat activiteiten als vergunningvrij voor de flora- en fauna-activiteit aanwijst.

Beroep staat daarnaast dus open voor maatregelkeuze voor een locatie in het programma bedoeld in artikel 22.18 Omgevingswet. Dit betreft het Saneringsprogramma voor geluidgevoelige bouwwerken.

Meer informatie

Meer informatie over het programma vindt u via de overzichtspagina Programma.