Zoeken in deze site

Bindend advies gemeenteraad

De gemeenteraad kan zichzelf met een raadsbesluit als adviseur aanwijzen voor omgevingsvergunningen voor bepaalde gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. De raad heeft dan een bindend adviesrecht. Op deze pagina leggen we uit wat het bindend advies precies inhoudt en waar u – als gemeente – procedureel gezien aan moet denken, gelet op de bepalingen daarover in de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). We sluiten af met de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het oude recht. Overal waar we op deze pagina 'college' schrijven, staat dit voor het college van burgemeester en wethouders.

Inhoud deze pagina

Wat bindend advies is

Heeft de gemeenteraad zichzelf vooraf als adviseur aangewezen voor omgevingsvergunningen voor bepaalde gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten? Dan betekent dit dat het college aan de gemeenteraad advies moet vragen over de aanvraag om een omgevingsvergunning.

De gemeenteraad kan dan in zijn advies aangeven of deze vindt dat de aangevraagde vergunning moet worden verleend of dat deze moet worden geweigerd. Ook kan de gemeenteraad in zijn advies aangeven dat bepaalde voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden. Dat advies is dan – binnen bepaalde grenzen – bindend voor het college. Dit staat in artikel 16.15b van de Omgevingswet.

Als de gemeenteraad een negatief advies geeft, dan mag het college de omgevingsvergunning – in beginsel – dus niet verlenen. Geeft de gemeenteraad een positief advies, dan mag het college de omgevingsvergunning – in beginsel – niet weigeren. Dat is het bindende aan dit advies. De gemeenteraad moet zijn advies wel motiveren.

Is het college geen bevoegd gezag voor de vergunningaanvraag voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit? Dan heeft het college vaak een instemmingsrecht op de beslissing op de aanvraag. De gemeenteraad heeft dan, in de aangewezen gevallen, een bindend adviesrecht over het besluit van het college over de instemming.

Bindend adviesrecht is geen instemmingsrecht

Het bindend advies van de gemeenteraad is een advies als bedoeld in artikel 16.15 van de Omgevingswet. Dit betekent dat daar niet alleen de toepasselijke bepalingen uit de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit voor gelden, maar ook dat afdeling 3.3 (Advisering) van de Awb rechtstreeks van toepassing is.

Het bindend advies is alleen bindend voor zover het is gebaseerd op en in overeenstemming is met de beoordelingsregels voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 16.15b Omgevingswet). Daarover vindt u meer informatie onder de tussenkop Advies gemeenteraad alleen bindend als het gebaseerd is op de beoordelingsregels. Dit betekent dat het bindend advies een motivering moet bevatten. Aangenomen kan worden dat op het bindend advies ook afdeling 3.2 van de Awb (Zorgvuldigheid en belangenafweging) van toepassing is (artikel 3:1 Awb).

Het bindend adviesrecht van de gemeenteraad is geen instemmingsrecht als bedoeld in artikel 16.16 van de Omgevingswet. Dit volgt uit artikel 16.15a, onder b, en artikel 16.15b van de Omgevingswet en uit artikel 4.21 van het Omgevingsbesluit. Dit betekent, anders dan bij een instemmingsrecht, dat als de gemeenteraad niet tijdig haar advies uitbrengt, het college dan wel een rechtsgeldig besluit op de vergunningaanvraag kan nemen. Zie artikel 3:6, lid 2 Awb.

Meer informatie over het adviesrecht en instemmingsrecht vindt u op de pagina Advies en instemming in de Omgevingswet. Een korte uitleg wat het instemmingsrecht is vindt u op deze pagina, onder de tussenkop Bindend advies gemeenteraad over besluit college over verlenen of onthouden van instemming.

Aanwijzen door gemeenteraad gevallen bindend adviesrecht

De gemeenteraad kan zelf bepalen of en voor welke gevallen deze het bindend adviesrecht wenst. Wel moet het gaan om gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college bevoegd gezag is (artikel 4.21, lid 1, Omgevingsbesluit). De gemeenteraad kan kiezen voor een grote betrokkenheid of een beperkte betrokkenheid en dus meer of minder gevallen aanwijzen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Hierover is een uitgebreide notitie verschenen: Scenario's adviesbevoegdheid (pdf, 572 kB).

Procedure raadsbesluit aanwijzen gevallen bindend adviesrecht

De gemeenteraad wijst vooraf de gevallen waarin deze het bindend adviesrecht wenst aan met een raadsbesluit. Het college mag de gemeenteraad helpen bij de voorbereiding van dit besluit. Bijvoorbeeld door een onderbouwd voorstel aan de gemeenteraad voor te leggen.

Op het raadsbesluit is een aantal bepalingen uit de Awb van toepassing. Het valt onder de afdelingen 3.2 (Zorgvuldigheid en belangenafweging), 3.6 (Bekendmaking en mededeling) en 3.7 (Motivering) van de Awb. Daarnaast moet de gemeenteraad het besluit bekendmaken door plaatsing in het gemeenteblad (artikel 3:42 Awb, in samenhang met artikel 6 van de Bekendmakingswet).

Bindend adviesrecht gemeenteraad in 2 situaties

Heeft de gemeenteraad zichzelf met een raadsbesluit als adviseur voor bepaalde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aangewezen? Dan heeft deze het bindend adviesrecht in 2 situaties. Het gaat dan om:

Dit staat in artikel 4.21 van het Omgevingsbesluit.

Hierna leggen wij uit hoe het bindend advies van de gemeenteraad procedureel werkt in deze 2 situaties.

Bindend advies over de vergunningaanvraag

Als de gemeenteraad zichzelf heeft aangewezen als adviseur, dan is deze adviseur voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college bevoegd gezag is (artikel 4.21, lid 1 Omgevingsbesluit).

De gemeenteraad brengt een bindend advies uit over de definitieve aanvraag. Dit volgt uit artikel 16.15, lid 1 Omgevingswet en de artikelen 4.18, lid 2 en 4.21 van het Omgevingsbesluit. Deze artikelen spreken steeds over de aanvraag om de omgevingsvergunning. Daarmee wordt de definitieve aanvraag bedoeld. Het bindend advies van de gemeenteraad (als bedoeld in artikel 16.15b Omgevingswet) kan dus niet gaan over een conceptaanvraag in het kader van vooroverleg. Maar de wet staat er niet aan in de weg dat het college de gemeenteraad al op informele wijze betrekt bij het vooroverleg over een conceptaanvraag.

Gelet op de vergaderkalender van de gemeenteraad is het raadzaam om, bij ontvangst van een vergunningaanvraag, eerst te beoordelen of dit een door de gemeenteraad voor het bindend adviesrecht aangewezen geval betreft. De planning kan vervolgens zodanig worden afgestemd dat het collegebesluit direct aan kan sluiten op een eventueel raadsadvies.

Bepalen termijn uitbrengen bindend advies over vergunningaanvraag

Het college bepaalt binnen welke termijn het college het bindend advies van de gemeenteraad verwacht. Deze termijn moet lang genoeg zijn om een goed advies te kunnen geven (artikel 3:6, lid 1 Awb) én moet passen binnen de beslistermijn.

Het college zendt de definitieve aanvraag zo spoedig mogelijk aan de gemeenteraad, onder vermelding van de termijn waarbinnen het college het advies van de gemeenteraad wenst te ontvangen. Bij het stellen van die termijn houdt het college rekening met de beslistermijn voor het besluit op de aanvraag én de praktische mogelijkheden (bijvoorbeeld de vergaderfrequentie) van de gemeenteraad om een bindend advies uit te kunnen brengen.

Bindend advies over vergunningaanvraag bij reguliere procedure

Is de reguliere procedure van toepassing? Dan is de termijn waarbinnen de gemeenteraad zijn advies kan uitbrengen zeer kort. De beslistermijn van de reguliere procedure is immers 8 weken. Dat biedt het college dus weinig ruimte bij het bepalen van de adviestermijn.

Geen verlenging beslistermijn alleen vanwege bindend adviesrecht raad

Verlenging van de beslistermijn met 6 weken (artikel 16.64, lid 2, Omgevingswet), uitsluitend vanwege het adviesrecht van de gemeenteraad, is waarschijnlijk niet toegestaan. Er is namelijk een gerede kans dat de rechter zal overwegen dat de wetgever bij de in de Omgevingswet gegeven termijnen al heeft meegewogen dat daarbinnen een (bindend) adviesrecht moet passen.

Geen uitgebreide procedure alleen vanwege bindend adviesrecht raad

Het college kan in concrete gevallen de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaren op de voorbereiding van de beslissing op de vergunningaanvraag. Daarvoor gelden de wettelijke voorwaarden uit artikel 16.62, lid 3 en artikel 16.65, lid 1, onder a, en lid 4 en 5 Omgevingswet. Dit betekent dat het college de uitgebreide procedure niet uitsluitend vanwege het adviesrecht van de gemeenteraad van toepassing kan verklaren.

Bindend advies over vergunningaanvraag bij uitgebreide procedure

De uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb heeft een langere beslistermijn dan de reguliere procedure. Is die procedure van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag? Dan biedt dat het college meer ruimte bij het bepalen van de adviestermijn. Deze termijn moet lang genoeg zijn om een goed advies te kunnen geven (artikel 3:6, lid 1 Awb). Een verzoek om het definitieve raadsadvies voor afloop van de zienswijzentermijn te ontvangen voldoet daar – naar onze inschatting – niet aan. De gemeenteraad moet de gelegenheid hebben om kennis te nemen van de ontvangen zienswijzen voordat deze zijn definitieve bindende advies geeft.

Wel bevelen wij aan dat het college vóór het nemen van het ontwerpbesluit bij de gemeenteraad navraagt hoe deze tegenover de aanvraag staat. Daarmee kan het college voorkomen dat het bindend advies van de gemeenteraad tot een heel ander definitief besluit op de vergunningaanvraag leidt dan het ontwerpbesluit dat ter inzage was gelegd en waarover zienswijzen konden worden ingediend.

Wij bevelen aan dat de gemeenteraad een voorlopig advies uitbrengt voor de ontwerpbeschikking en vervolgens een definitief bindend advies voor de definitieve beschikking. Een voorlopig advies legt het college als op het ontwerpbesluit betrekking hebbend stuk tijdens de zienswijzentermijn ter inzage (artikel 3.11 Awb).

Wat doet het college met het bindend raadsadvies over de aanvraag

Uit de definitieve beschikking op de aanvraag moet blijken dat bij het nemen daarvan het bindend advies van de gemeenteraad in acht is genomen. Dit staat niet uitdrukkelijk in de wet, maar volgt uit het feit dat in dit besluit gemotiveerd moet worden dat het voldoet aan de wettelijke eisen.

Het college kan de definitieve beschikking motiveren door te verwijzen naar het raadsadvies. Dat kan als dat advies een voldoende motivering bevat en van het advies kennis wordt gegeven (artikel 3:49 Awb). Wijkt het college in zijn besluit af van het raadsadvies (als het raadsadvies niet voldoet aan de beoordelingsregels, zie hierna onder de tussenkop Advies gemeenteraad alleen bindend als het gebaseerd is op de beoordelingsregels)? Dan moet het college dit in de motivering uitleggen (artikel 3:50 Awb).

Is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast? Dan moet het college het bindend raadsadvies na het nemen van het definitieve besluit als op het besluit betrekking hebbend stuk ter inzage leggen (artikel 3:44 Awb).

Bindend raadsadvies te laat

Ontvangt het college het bindend advies van de gemeenteraad niet binnen de beslistermijn? Dan geldt het volgende:

  1. Het college moet binnen de beslistermijn besluiten op de vergunningaanvraag. Het college heeft het advies aan de gemeenteraad gevraagd en dus de gemeenteraad in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen op de aanvraag. Door de gemeenteraad 'in de gelegenheid te stellen' heeft het college voldaan aan deze wettelijke verplichting (zie tekst artikel 16.15, lid 1 Omgevingswet). Het vervolgens ontvangen van een advies van de gemeenteraad is geen vereiste voor het kunnen nemen van een besluit op de aanvraag (artikel 3:6, lid 2 Awb).
  2. Het college mag de vergunning niet weigeren vanwege het niet tijdig ontvangen van het bindend advies van de gemeenteraad. Het college is immers gebonden aan de beoordelingsregels uit afdeling 8.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving en de weigeringsmogelijkheden die deze bieden. Het niet aanwezig zijn van een bindend advies van de gemeenteraad is geen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (noch in de Omgevingswet) opgenomen weigeringsgrond.
  3. Het college kan ook het bindend advies van de gemeenteraad afwachten. Dit zal dan leiden tot een overschrijding van de beslistermijn. En dat kan leiden tot een ingebrekestelling en een dwangsom wegens niet tijdig beschikken (zie over verlengen beslistermijn en van toepassing verklaren afdeling 3.4 Awb, de informatie eerder op deze pagina).

Bindend advies gemeenteraad over besluit college over verlenen of onthouden van instemming

Is het college geen bevoegd gezag voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit? Dan heeft het college vaak een adviesrecht over de aanvraag (artikel 4.20, lid 1, onder b, Omgevingsbesluit) en een instemmingsrecht op de voorgenomen beslissing op de aanvraag (zie artikel 4.20, lid 2 en artikel 4.23 Omgevingsbesluit).

Betreft het een door de gemeenteraad voor het bindend adviesrecht aangewezen geval? Dan is de gemeenteraad adviseur voor het verzoek om instemming (artikel 4.21, lid 2 Omgevingsbesluit). Ofwel: de gemeenteraad heeft een adviesrecht over het voorgenomen besluit van het college over het verlenen of onthouden (weigeren) van instemming.

In dit geval:

  • Gaat aan het instemmingsrecht van het college altijd een adviesrecht vooraf (artikel 4.20, lid 1, onder b, Omgevingsbesluit).
  • Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit verzoekt dus eerst aan het college om binnen de door het bevoegd gezag gestelde termijn een advies op de aanvraag uit te brengen (artikel 4.20, lid 1, onder b, Omgevingsbesluit). Bij dit advies van het college heeft de gemeenteraad geen wettelijke betrokkenheid. (Informeel mag het college de gemeenteraad wel betrekken.)
  • Vervolgens volgt het verzoek van het bevoegd gezag aan het college om instemming te verlenen op het voorgenomen besluit van het bevoegd gezag. De procedure daarvoor is verschillend bij de reguliere procedure en de uitgebreide procedure. Dit beschrijven wij hierna.

Bindend advies over besluit over instemming bij reguliere procedure

Voordat wij ingaan op de procedure voor het bindend advies over het besluit over instemming, geven wij eerst een korte uitleg over wat het instemmingsrecht als bedoeld in artikel 16.16 Omgevingswet is.

Wat het instemmingsrecht is

Het instemmingsrecht als bedoeld in artikel 16.16 Omgevingswet is een vorm van goedkeuring. Op instemming is de regeling in afdeling 10.2.1 Awb (Goedkeuring) van toepassing. Het verschil met het adviesrecht is dat als het betrokken bestuursorgaan de instemming weigert, het bevoegd gezag er niet van kan afwijken. Dat betekent dat een geweigerde instemming ertoe leidt dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning (gedeeltelijk) moet weigeren.

Het besluit over de instemming wordt bekendgemaakt binnen een termijn van 4 weken na indiening van het verzoek om instemming (artikel 16.18 Omgevingswet). Artikel 10:31, lid 2 tot en met lid 4 Awb zijn niet van toepassing op instemming. Dit staat in artikel 16.18, lid 2 Omgevingswet. Dit betekent dat het instemmingsorgaan het besluit over de instemming dus niet kan verdagen (uitstellen). Ook is paragraaf 4.1.3.3 Awb (Positieve beschikking bij niet tijdig beslissen) niet van toepassing. Instemming ontstaat dus nooit van rechtswege. De 4-wekentermijn voor het besluit over de instemming is een termijn van orde. Op overschrijding daarvan staat geen sanctie. Maar het betekent wel dat zolang er geen instemming is verleend, er geen rechtsgeldige vergunning tot stand komt (artikel 10:25 Awb).

Beslistermijn als instemming is vereist

Is voor een besluit instemming verplicht en geldt de reguliere procedure? Dan is de beslistermijn voor het bevoegd gezag voor de vergunning langer. In plaats van de normale termijn van 8 weken, geldt een termijn van 12 weken (artikel 16.64, lid 1 Omgevingswet).

Procedure voor het bindend advies over het besluit over instemming bij de reguliere procedure

De procedure is als volgt:

  • Als het advies van het college binnen is, verwerkt het bevoegd gezag dit in de motivering van het conceptbesluit. Dit is de laatste versie van het besluit vóór het definitieve besluit.
  • Het bevoegd gezag stuurt het conceptbesluit naar het college met het verzoek om binnen 4 weken (artikel 16.18 Omgevingswet) instemming te verlenen.
  • Het college zendt dit verzoek om instemming direct door naar de gemeenteraad met het verzoek om binnen een daarbij te stellen termijn (die dus korter is dan de eerder genoemde 4 weken) te adviseren over het door het college te nemen besluit tot het verlenen of onthouden (weigeren) van de instemming.
  • De gemeenteraad brengt zijn advies uit aan het college.
  • Met inachtneming van het bindend advies van de gemeenteraad neemt het college het besluit over de instemming en zendt dit aan het bevoegd gezag. Is de gemeenteraad te laat met uitbrengen van zijn bindend advies? Dan neemt het college toch een besluit over de instemming.
  • Het college maakt het besluit over de instemming binnen 4 weken na het verzoek bekend. Dit doet het door toezending aan het bevoegd gezag (artikel 16.18, lid 1 Omgevingswet).
  • Ontvangt het bevoegd gezag het besluit over de instemming van het college buiten de 4-wekentermijn? Dan moet het bevoegd gezag wachten tot het college alsnog dit besluit neemt (artikel 16.16, lid 1 Omgevingswet en artikel 10:25 Awb).
  • Na ontvangst van het besluit over de instemming van het college, kan het bevoegd gezag het definitieve besluit op de aanvraag nemen. Alleen als door het college instemming is verleend, kan het bevoegd gezag de vergunning verlenen.

Bindend advies over besluit over instemming bij uitgebreide procedure

Als de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb van toepassing is, is er – anders dan bij de reguliere procedure – geen langere beslistermijn voor het bevoegd gezag als instemming is vereist.

De procedure is dan als volgt:

  • Heeft het bevoegd gezag het advies van het college ontvangen? Dan verwerkt het bevoegd gezag dit in het ontwerpbesluit. Het bevoegd gezag geeft in de motivering van het (ontwerp)besluit aan wat het advies was. Als het bevoegd gezag afwijkt van het advies, moet het zorgvuldig motiveren waarom (artikel 3:50 Awb).
  • Het bevoegd gezag legt het ontwerpbesluit ter inzage.
  • Het bevoegd gezag verwerkt de eventuele zienswijzen in het conceptbesluit. Dit is de laatste versie van het besluit vóór het definitieve besluit.
  • Het bevoegd gezag stuurt het conceptbesluit naar het college met het verzoek om binnen 4 weken (artikel 16.18 Omgevingswet) instemming te verlenen.
  • Het college zendt dit verzoek om instemming direct door naar de gemeenteraad met het verzoek om binnen een daarbij te stellen termijn (die dus korter is dan de eerder genoemde 4 weken) te adviseren over het door het college te nemen besluit tot het verlenen of onthouden (weigeren) van de instemming.
  • De gemeenteraad brengt zijn advies uit aan het college.
  • Met inachtneming van het bindend advies van de gemeenteraad neemt het college het besluit over de instemming. Het college maakt het besluit over de instemming binnen 4 weken na het verzoek bekend. Dit doet het door toezending aan het bevoegd gezag (artikel 16.18, lid 1 Omgevingswet). Is de gemeenteraad te laat met uitbrengen van zijn bindend advies? Dan neemt het college toch een besluit over de instemming.
  • Ontvangt het bevoegd gezag het besluit over de instemming van het college buiten de 4-wekentermijn? Dan moet het bevoegd gezag wachten tot het college alsnog dit besluit neemt (artikel 16.16, lid 1 Omgevingswet en artikel 10:25 Awb).
  • Na ontvangst van het besluit over de instemming van het college, kan het bevoegd gezag het definitieve besluit op de aanvraag nemen. Alleen als door het college instemming is verleend, kan het bevoegd gezag de vergunning verlenen.

Wat doet het college met het bindend raadsadvies over het besluit over de instemming

Uit het besluit over de instemming moet blijken dat bij het nemen daarvan het bindend raadsadvies in acht is genomen. Dit volgt uit artikel 16.15b Omgevingswet. Wijkt het college in zijn besluit over de instemming af van het raadsadvies (als het raadsadvies niet voldoet aan de beoordelingsregels, zie hierna onder de tussenkop Advies gemeenteraad alleen bindend als het gebaseerd is op de beoordelingsregels)? Dan moet het college dit in de motivering van het besluit over de instemming uitleggen (artikel 3:50 Awb).

Meer informatie over instemming vindt u op de pagina Advies en instemming in de Omgevingswet.

Advies gemeenteraad alleen bindend als het gebaseerd is op de beoordelingsregels

Het college hoeft het bindend advies van de gemeenteraad alleen in acht te nemen voor zover het advies is gebaseerd op en in overeenstemming is met de beoordelingsregels voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Deze beoordelingsregels staan in artikel 8.0a, lid 2 en artikel 8.0b en artikel 8.0e en 12.27a tot en met 12.27c van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Adviseert de gemeenteraad om de omgevingsvergunning te verlenen of te weigeren vanwege redenen die geen deel uitmaken van de beoordelingsregels of daarmee in strijd zijn? Dan moet het college dit advies negeren. Dit volgt uit de woorden 'worden de bij of krachtens deze wet gestelde regels over het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning of het verlenen of onthouden van instemming met inachtneming van het advies van de gemeenteraad toegepast' in artikel 16.15b van de Omgevingswet. Het college moet in zijn besluit dan uitleggen waarom het afwijkt van het raadsadvies (artikel 3:50 Awb).

Voorbeelden

Is de aangevraagde activiteit in strijd met een instructieregel uit hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) of in strijd met een instructieregel uit de omgevingsverordening? Stel dat het raadsadvies inhoudt dat de vergunning moet worden verleend. Dan mag het college het advies van de gemeenteraad niet volgen. Het college moet de aangevraagde vergunning hier volgens artikel 8.0b, lid 1, onder a of b, Bkl wegens strijd met de instructieregel weigeren.

Bepaalt het raadsadvies dat de vergunning moet worden geweigerd en wordt dit gemotiveerd vanuit bijvoorbeeld openbareorde-overwegingen? Dan mag het college dit raadsadvies niet volgen. Openbareorde-overwegingen zijn immers geen in de beoordelingsregels in het Bkl genoemde gronden voor weigering van de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Ondersteuning van de gemeenteraad en formuleren advies door de gemeenteraad

Het college zendt de definitieve aanvraag respectievelijk het verzoek om instemming aan de gemeenteraad met het verzoek om daarover een bindend advies te geven. Dat is verplicht volgens artikel 4.21 van het Omgevingsbesluit.

Vervolgens moet de gemeenteraad zelf beslissen over de inhoud van zijn advies. De gemeenteraad moet het advies vaststellen tijdens de raadsvergadering.

Met alleen de definitieve aanvraag respectievelijk het verzoek om instemming is het lastig voor de gemeenteraad om zich een goed oordeel te kunnen vormen. Voor het uitbrengen van een juridisch correct en inhoudelijk goed gemotiveerd bindend raadsadvies is immers de nodige kennis van de feiten, belangen, het geldende beleid en de geldende regelgeving nodig.

Dit betekent dat het wenselijk is dat het college de gemeenteraad ondersteunt bij de voorbereiding van het bindend advies. Het kan de gemeenteraad daartoe informeren over:

  • de relevante feiten en af te wegen belangen
  • het voor de beslissing op de aanvraag relevante geldende beleid (van de gemeente en andere overheden)
  • de toepasselijke regelgeving en of die aan verlening van de vergunning in de weg staat

Dit kan vorm krijgen met een werkwijze waarbij het college een onderbouwd voorstel voor een bindend raadsadvies (een conceptadvies) aan de gemeenteraad ter vaststelling voorlegt.

Een andere werkwijze kan zijn om de raadsleden te voorzien van het collegestandpunt over de aanvraag. De raadsleden kunnen daarover vervolgens van gedachten wisselen en het eventueel overnemen als raadsadvies.

Een werkwijze waarin de aanvraag of het verzoek om instemming tijdens een raadsvergadering wordt besproken en een verslag van die bespreking het advies van de gemeenteraad vormt, ontraden wij. Dit is immers doorgaans geen standpunt of eensluidend advies van de gemeenteraad, maar enkel een overzicht van de 'gevoelens van de raad'.

Een werkwijze waarbij de voorzitter van de vergadering ter plekke conclusies en dus een voorstel tot advies formuleert en deze net zo lang herformuleert totdat (de meerderheid van) de gemeenteraad ermee instemt, kent diverse risico's:

  • Het kan tijdrovend zijn (de gemeenteraad is immers niet altijd unaniem).
  • Een mogelijk gevaar is dat het advies onderbouwd wordt met redenen die de beoordelingsregels voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit te buiten gaan. Het gevolg daarvan zou zijn dat het college dan niet gebonden is aan het (deel van het) raadsadvies in kwestie.
  • Het leidt tot juridische risico's als de vergunning wordt verleend of geweigerd en de motivering van dat besluit (mede) berust op een juridisch niet geheel correct advies.

Om deze redenen ontraden wij deze werkwijze.

Ten slotte verdient in het kader van de ondersteuning van de gemeenteraad door het college de vermelding dat het college de raadsleden ook al voordat de formele vergunningaanvraag is ingediend, kan informeren over aanstaande aanvragen. Dit kan een passende werkwijze zijn in gevallen waarvan het college verwacht dat die extra betrokkenheid van de gemeenteraad vergen.

Bindend advies niet via delegatie, mandaat, machtiging of raadscommissie

Delegatie van het bindend adviesrecht van de gemeenteraad aan bijvoorbeeld een (raads)commissie is waarschijnlijk niet mogelijk. De gemeenteraad zelf neemt in een raadsvergadering een beslissing over het uit te brengen bindend advies.

Delegatie is alleen mogelijk als dit expliciet bij wet is geregeld. Dit volgt uit artikel 10:15 van de Awb. De Omgevingswet regelt niets over delegatie van de adviesbevoegdheid. Artikel 156 Gemeentewet biedt een wettelijke grondslag voor delegatie van bevoegdheden van de gemeenteraad aan het college of een door de gemeenteraad ingestelde bestuurscommissie, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Naar ons oordeel verzet de aard van de bevoegdheid van het bindend adviesrecht zich tegen delegatie. Maar uiteindelijk is het de rechter die hierover het definitieve oordeel velt.

Aangenomen wordt dat mandaat van het bindend adviesrecht niet mogelijk is. Over de reden waarom dit niet mogelijk is, zijn de meningen verdeeld. De wet en toelichtingen bij de wet verschaffen geen duidelijkheid en er lijken meerdere interpretaties mogelijk. Dus ook hier geldt dat het definitieve oordeel aan de rechter is.

Ook machtiging als bedoeld in artikel 10:12 Awb is waarschijnlijk niet mogelijk. Naar ons oordeel verzet de aard van de bevoegdheid van het bindend adviesrecht van de gemeenteraad zich tegen machtiging. Maar uiteindelijk is het de rechter die hierover het definitieve oordeel velt.

Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het oude recht

Vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet gaf de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen af voor buitenplanse bestemmingsplanvergunningen voor grotere afwijkingen. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kon de gemeenteraad daarbij gevallen aanwijzen waarbij voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan toch geen verklaring van geen bedenkingen nodig is. Voor alle overige gevallen voor buitenplanse bestemmingsplanvergunningen was deze verklaring wel nodig. De vergunning kon ook alleen worden verleend als de vereiste verklaring van geen bedenkingen was verleend. (Relevante artikelen: artikel 2.27 Wabo jo. 6.5 Bor en artikel 2.12 eerste lid, onder a sub c, Wabo). Kort gezegd: had de gemeenteraad onder de Wabo of Wet ruimtelijke ordening (Wro) niets aangewezen? Dan ging de gemeenteraad over de buitenplanse bestemmingsplanvergunningen voor grotere afwijkingen.

Onder de Omgevingswet is dit precies omgekeerd. Onder de Omgevingswet wijst de gemeenteraad gevallen aan waarin een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wel een bindend advies van de gemeenteraad behoeft. Voor de niet aangewezen gevallen is er geen bindend adviesrecht van de gemeenteraad. Anders dan onder het oude recht bij de verklaring van geen bedenkingen, mag het college, als de gemeenteraad niet binnen de gestelde termijn een bindend advies heeft uitgebracht, toch een besluit op de aanvraag nemen.

Meer informatie