Voorbeschermingsregels in het omgevingsplan

In omgevingsplan of omgevingsverordening

Het bevoegde bestuursorgaan kan met een voorbereidingsbesluit voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening opnemen. Of de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening komen, is afhankelijk van het soort besluit dat het bevoegde bestuursorgaan voorbereidt.

Deze pagina gaat over de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan in het kader van de Omgevingswet. Meer informatie over voorbeschermingsregels in de omgevingsverordening vindt u op de pagina Voorbeschermingsregels in de omgevingsverordening.

In welke situaties

Het bevoegde bestuursorgaan kan in 4 situaties voorbeschermingsregels in het omgevingsplan opnemen:

1. bij het voorbereiden van een wijziging van het omgevingsplan (artikel 4.14 Omgevingswet)
2. bij het voorbereiden van een projectbesluit dat het omgevingsplan gaat wijzigen (artikel 4.16 Omgevingswet)
3. bij het voorbereiden van instructieregels over het omgevingsplan in de omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur (artikel 4.16 Omgevingswet)
4. bij het voorbereiden van een instructiebesluit (instructies) over het omgevingsplan (artikel 4.16 Omgevingswet)

Waarom voorbeschermingsregels in het omgevingsplan

Heeft de gemeente nieuwe plannen met een locatie of gebied? Dan is vaak een wijziging van de regels in het omgevingsplan nodig om die nieuwe plannen mogelijk te maken. In de periode van voorbereiding van die regels bestaat het gevaar dat burgers en bedrijven de huidige mogelijkheden van het omgevingsplan nog snel gaan benutten. Dat kan het realiseren van de nieuwe plannen van de gemeente (waarvoor de nieuwe regels in voorbereiding zijn) moeilijk maken. Om dat te voorkomen, kan de gemeente met een voorbereidingsbesluit de mogelijkheden uit het geldende omgevingsplan bevriezen.

Wil de provincie of het Rijk met een projectbesluit of nieuwe instructieregels of een instructiebesluit de mogelijkheden die het omgevingsplan biedt, veranderen? Ook dan kan het wenselijk zijn om de mogelijkheden van het geldende omgevingsplan te bevriezen. Nieuwe ontwikkelingen die de uitvoering van het projectbesluit of de instructieregels of instructies van de provincie of het Rijk kunnen belemmeren, zijn dan niet meer mogelijk tot het moment dat het projectbesluit in werking treedt of de gemeente het omgevingsplan heeft aangepast aan de instructieregels of instructies.

Werking voorbeschermingsregels in het omgevingsplan

De voorbeschermingsregels kunnen alleen door het omgevingsplan toegelaten activiteiten verbieden. Of bepaalde activiteiten aan beperkingen onderwerpen. Met een voorbereidingsbesluit kan de overheid dus geen nieuwe activiteiten mogelijk maken.
Ook mogen voorbeschermingsregels alleen beperkingen opleggen aan activiteiten die het omgevingsplan toelaat, maar die nog niet plaatsvinden. Een voorbereidingsbesluit moet bestaande activiteiten eerbiedigen, zoals bestaand gebruik en bestaande bouwwerken.

Meer informatie over de werking van voorbeschermingsregels vindt u op de pagina Soorten en werking voorbeschermingsregels.

Bevoegde bestuursorganen

Wie het bevoegde bestuursorgaan is voor een voorbereidingsbesluit, is afhankelijk van het besluit dat in voorbereiding is.

Voorbereidingsbesluit bij voorbereiding wijziging omgevingsplan

Is er een wijziging van de regels in het omgevingsplan in voorbereiding? Dan is de gemeenteraad bevoegd voor het voorbereidingsbesluit. Dit staat in artikel 4.14, lid 1, Omgevingswet. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Dit staat in artikel 4.14, lid 5, Omgevingswet.

Voorbereidingsbesluit bij voorbereiding projectbesluit GS of minister

Bereiden Gedeputeerde Staten een projectbesluit voor waarmee zij het omgevingsplan zullen wijzigen? Dan kunnen Provinciale Staten een voorbereidingsbesluit nemen (artikel 4.16, lid 1, Omgevingswet). Dat voorbereidingsbesluit voegt dan voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan (artikel 4.16, lid 3, Omgevingswet). Provinciale Staten kunnen deze bevoegdheid delegeren aan Gedeputeerde Staten (artikel 4.16, lid 4, in samenhang met artikel 4.15, lid 4, Omgevingswet).

Ook kunnen de diverse ministers, in overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een voorbereidingsbesluit nemen bij de voorbereiding van een projectbesluit dat het omgevingsplan zal wijzigen (artikel 4.16, lid 2, Omgevingswet). Dat voorbereidingsbesluit voegt dan voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan. (artikel 4.16, lid 3, Omgevingswet) Soms is voor de vaststelling, uitwerking of wijziging van een projectbesluit geen overeenstemming tussen beide ministers nodig (artikel 5.44, lid 2, Omgevingswet). In dat geval is dat ook niet nodig voor het voorbereidingsbesluit. Dan kan 1 minister het voorbereidingsbesluit nemen (artikel 4.16, lid 2, Omgevingswet)

Voorbereidingsbesluit bij voorbereiding instructieregels

Bij het voorbereiden van instructieregels in de omgevingsverordening die gericht zijn op het stellen van regels in het omgevingsplan, kunnen Provinciale Staten een voorbereidingsbesluit nemen (artikel 4.16, lid 1, Omgevingswet). Dat voorbereidingsbesluit voegt voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan (artikel 4.16, lid 3, Omgevingswet). Provinciale Staten kunnen deze bevoegdheid delegeren aan Gedeputeerde Staten (artikel 4.16, lid 4, in samenhang met artikel 4.15, lid 4, Omgevingswet).

De provincie kan ook voorbeschermingsregels aan de omgevingsverordening toevoegen. Dat kan als het gaat om de voorbereiding van een wijziging van de direct burgerbindende regels in de omgevingsverordening (artikel 4.15, Omgevingswet). Het gaat dan dus niet om de voorbereiding van instructieregels. Meer informatie over voorbeschermingsregels in de omgevingsverordening vindt u op de pagina Voorbeschermingsregels in de omgevingsverordening.

Bij de voorbereiding van instructieregels in een algemene maatregel van bestuur, die gericht zijn op het stellen van regels in het omgevingsplan, kunnen de diverse ministers in overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een voorbereidingsbesluit nemen (artikel 4.16, lid 2, Omgevingswet). Dat voorbereidingsbesluit voegt voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan (artikel 4.16, lid 3, Omgevingswet).

Voorbereidingsbesluit bij voorbereiden instructiebesluit

Bij het voorbereiden van een instructiebesluit (instructies) gericht op het stellen van regels in het omgevingsplan, kunnen Provinciale Staten een voorbereidingsbesluit nemen (artikel 4.16, lid 1, Omgevingswet). Dat voorbereidingsbesluit voegt voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan (artikel 4.16, lid 3, Omgevingswet). Provinciale Staten kunnen deze bevoegdheid delegeren aan Gedeputeerde Staten (artikel 4.16, lid 4, in samenhang met artikel 4.15, lid 4, Omgevingswet).

Ook kunnen de diverse ministers, in overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een voorbereidingsbesluit nemen bij de voorbereiding van een instructiebesluit. Welke ministers bevoegd zijn hangt af van welke ministers de instructies geven (artikel 4.16, lid 2, in samenhang met artikel 2.34, Omgevingswet). Ook dit voorbereidingsbesluit voegt voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan (artikel 4.16, lid 3, Omgevingswet).

Toepassingscriteria

Voor het voorbereidingsbesluit geldt een aantal toepassingscriteria.

Doel: bevriezen bestaande situatie

De voorbeschermingsregels moeten er toe strekken te voorkomen dat de locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel van de regels die worden voorbereid (artikel 4.14, lid 3, en artikel 4.16, lid 4, in samenhang met artikel 4.14, lid 3, Omgevingswet). Met andere woorden: het voorbereidingsbesluit moet zich richten op het voorkomen van activiteiten die mogelijk strijdig zijn met de nieuwe regels in voorbereiding.

De voorbeschermingsregels kunnen dus alleen door het omgevingsplan toegelaten activiteiten verbieden. Of bepaalde activiteiten aan beperkingen onderwerpen. Met een voorbereidingsbesluit kan de overheid dus geen nieuwe activiteiten mogelijk maken. Ook moet een voorbereidingsbesluit bestaande activiteiten eerbiedigen, zoals bestaand gebruik en bestaande bouwwerken. Meer informatie hierover vindt u op de pagina: Soorten en werking voorbeschermingsregels.

Projectbesluit, instructieregels of instructie gericht op wijzigen omgevingsplan

Bij een voorbereidingsbesluit voor een projectbesluit, instructieregels of instructies, geldt daarnaast dat het projectbesluit, de instructieregels of de instructies gericht moeten zijn op het stellen van regels in het omgevingsplan (artikel 4.16, lid 1 en 2, Omgevingswet). Dit betekent dat het projectbesluit het omgevingsplan moet wijzigen. Een voorbereidingsbesluit voor een projectbesluit dat het omgevingsplan niet wijzigt, kan dus niet.

Een uitzondering hiervoor geldt tijdens de overgangsfase voor het omgevingsplan. In deze overgangsfase kunnen als gevolg van technische beperkingen nog geen projectbesluiten als bedoeld in artikel 5.52, lid 1, Omgevingswet worden vastgesteld die daadwerkelijk de regels van het omgevingsplan wijzigen. Daarom bepaalt het overgangsrecht in artikel 22.16, Omgevingswet dat een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.52, lid 1, geldt als een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Ondanks dat het projectbesluit in dit geval het omgevingsplan niet rechtstreeks wijzigt, blijft echter sprake van een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.52, lid 1, Omgevingswet. Daarom is het gedurende deze overgangsfase toch mogelijk om een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16, lid 1 en 2, Omgevingswet, te nemen. Tot wanneer deze overgangsfase duurt, wordt bepaald in een Koninklijk Besluit.

Voor een voorbereidingsbesluit voor instructieregels of instructies die in voorbereiding zijn, betekent het criterium dat 'de instructieregels of de instructies gericht moeten zijn op het stellen van regels in het omgevingsplan' dat de instructieregels of instructies uiteindelijk tot gevolg moeten hebben dat de regels in het omgevingsplan ter uitvoering van de instructieregels of instructies door de gemeente moeten worden gewijzigd.

Subsidiariteit

Ten slotte geldt bij het nemen van een voorbereidingsbesluit voor een projectbesluit, instructieregels of instructies dat de grenzen van artikel 2.3, Omgevingswet, in acht moeten worden genomen. Dit betekent, net zoals bij het opstellen van het projectbesluit, de instructieregels en instructies, dat het voorbereidingsbesluit nodig moet zijn vanwege:

• een provinciaal of nationaal belang als bedoeld in artikel 2.3 van de Omgevingswet, of
• een doelmatige en doeltreffende taak- of bevoegdheidsuitoefening of een internationaalrechtelijke verplichting

Daarnaast betekent het dat de voorbeschermingsregels niet verder moeten gaan dan noodzakelijk is. De inbreuk op de bestaande regels in het omgevingsplan moet zo beperkt mogelijk zijn.

Verplicht overleg met college van burgemeester en wethouders of gemeenteraad

Wil een provincie of het Rijk een voorbereidingsbesluit nemen voor de voorbereiding van een projectbesluit, instructieregels of instructies? Dan moet het bevoegde bestuursorgaan overleg voeren met de gemeente waar het voorbereidingsbesluit het omgevingsplan zal gaan wijzigen. Ze moeten vóór het nemen van het voorbereidingsbesluit overleggen met het college van burgemeester en wethouders of de gemeenteraad. Dit staat in artikel 10.1 van het Omgevingsbesluit. Dit bestuurlijk overleg voorkomt dat het gemeentebestuur verrast wordt door een voorbereidingsbesluit.

Geldigheidsduur

Voorbereidingsbesluit bij voorbereiding wijziging omgevingsplan

De voorbeschermingsregels voor de voorbereiding van nieuwe regels in het omgevingsplan vervallen na 1 jaar en 6 maanden. Als de wijziging van het omgevingsplan met de nieuwe regels binnen 1 jaar en 6 maanden is bekendgemaakt, dan vervalt de voorbereidingsbescherming op het moment dat:

• de nieuwe regels in het omgevingsplan in werking treden, of
• de rechter de nieuwe regels in het omgevingsplan vernietigt

De voorbeschermingsregels kunnen dan dus langer dan 1 jaar en 6 maanden gelden. Dit staat in artikel 4.14, lid 4 Omgevingswet.

Voorbereidingsbesluit bij voorbereiding projectbesluit

De voorbeschermingsregels voor de voorbereiding van een projectbesluit vervallen na 1 jaar en 6 maanden. Is het projectbesluit eerder bekendgemaakt, dan vervallen ze als het projectbesluit in werking treedt of de rechter het vernietigt (artikel 4.16, lid 5 Omgevingswet).

Voorbereidingsbesluit bij voorbereiding instructieregels of instructiebesluit

Voorbeschermingsregels voor instructieregels of een instructiebesluit vervallen ook na 1 jaar en 6 maanden. Als binnen die 1 jaar en 6 maanden de instructieregel of het instructiebesluit bekend is gemaakt, dan vervallen de voorbeschermingsregels pas op het moment dat:

• het omgevingsplan aan de instructieregels of het instructiebesluit is aangepast en in werking treedt, of
• de rechter het besluit tot wijziging van het omgevingsplan vernietigt

De voorbeschermingsregels kunnen dan dus langer dan 1 jaar en 6 maanden gelden (artikel 4.16, lid 5 Omgevingswet).

Geen belemmering voorbereidingsbesluit provincie of Rijk

Heeft een bestuursorgaan van provincie of Rijk een voorbereidingsbesluit genomen dat het omgevingsplan wijzigt? Dan kan het gemeentebestuur geen regels in het omgevingsplan stellen die in strijd zijn met de voorbeschermingsregels van dat voorbereidingsbesluit (artikel 4.19a, lid 2 Omgevingswet).

Is er een voorbereidingsbesluit van het Rijk? Dan mogen de bestuursorganen van de provincie in hun voorbereidingsbesluit geen regels stellen die in strijd zijn met de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan van het Rijk (artikel 5.53a, lid 2 Omgevingswet).

Tijdelijke alternatieve maatregel (TAM)

Als bij inwerkingtreding van de Omgevingswet het bestuursorgaan het voorbereidingsbesluit nog niet in STOP/TPOD kan opstellen, kan tijdelijk de huidige IMRO-standaard worden gebruikt.  Handvatten voor het gebruik van een TAM voorbereidingsbesluit staan op de pagina TAM voorbereidingsbesluit van de VNG.

Meer informatie

Voorbereidingsbesluit en voorbeschermingsregels (overzichtspagina)