Participatie bij de omgevingsvergunning

De initiatiefnemer moet bij het aanvragen van een omgevingsvergunning aangeven of hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn.

Algemeen aanvraagvereiste participatie

In artikel 7.4 van de Omgevingsregeling staat een plicht voor de aanvrager van een omgevingsvergunning Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) om bij de aanvraag aan te geven:

• of de aanvrager aan participatie heeft gedaan
• zo ja: hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn

Dit aanvraagvereiste omvat geen verplichting voor de aanvrager om aan participatie te doen. Participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is vrijwillig. Het antwoord op de eerste vraag hierboven mag dus ook 'nee' zijn. Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen (buiten behandeling laten) of weigeren de vergunning te verlenen, omdat er geen participatie is geweest. De bedoeling van artikel 7.4 is namelijk alleen om de initiatiefnemer te stimuleren om na te denken over participatie. Als hij aan participatie doet, moet het bevoegd gezag weten wat de resultaten zijn. Meer dan dat houdt de plicht niet in.

Aanvraagvereiste bij verplichte participatie

Er is 1 uitzondering. De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup), waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is (artikel 16.55, lid 7, van de Omgevingswet). Als de aanvrager bij zo'n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Er is dan niet voldaan aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag (artikel 4:5, lid 1, onder a, Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Wel moet het college de aanvrager eerst de gelegenheid geven het gebrek te herstellen (artikel 4:5, lid 1, van de Awb).

Participatie is een aanvraagvereiste. Het is geen onderdeel van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit in paragraaf 8.1.1. van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Onvoldoende participatie is dus geen grond om de vergunning te weigeren.

Wanneer niet aan aanvraagvereiste voldaan?

De wetgever heeft niet bepaald wanneer er bij verplichte participatie sprake is van onvoldoende participatie. Ook heeft de wetgever de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Dit betekent dat de gemeente niet dwingend mag voorschrijven hoe de aanvrager de participatie moet vormgeven. Maar uit het feit dat het hier gaat om verplichte participatie, volgt dat de uitgevoerde participatie wel enige inhoud moet hebben.

Heeft de aanvrager in het geheel niet aan participatie gedaan? Dan heeft de aanvrager niet voldaan aan het aanvraagvereiste. Het bevoegd gezag kan de aanvraag dan buiten behandeling laten. Heeft de aanvrager wel in enige mate aan participatie gedaan? Dan beoordeelt het bevoegd gezag of er sprake is van voldoende participatie.

Wanneer sprake is van onvoldoende of voldoende participatie heeft de wetgever niet aangegeven. De keuze voor de vorm van participatie is bewust bij de aanvrager gelaten. Wel heeft de wetgever in de toelichting bij het Omgevingsbesluit aangegeven dat voor de wijze waarop participatie plaats moet vinden, de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving van belang zijn. Dit betekent dat bij een klein initiatief met weinig impact op de omgeving een beperkte vorm van participatie kan volstaan.

Bij een initiatief met grote impact op de omgeving zal uitgebreidere participatie nodig zijn. De participatie-inspanning van de aanvrager moet dus in verhouding zijn (proportioneel) ten opzichte van de aangevraagde activiteit. Het bevoegd gezag zou dus kunnen beoordelen of de aanvrager in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de uitgevoerde participatie. Bij die beoordeling kan het bevoegd gezag gebruikmaken van eventueel vooraf opgestelde beleidsregels over deze beoordelingsbevoegdheid.

Aandachtspunt is dat het bevoegd gezag met de beleidsregels geen extra eisen mag stellen of criteria mag opleggen aan de vorm van de participatie door de initiatiefnemer. De beleidsregels gaan alleen over de eigen beoordeling.

Meer informatie over die beleidsregels vindt u op de pagina Beleidsregels bij instrumenten op grond van de Omgevingswet. Ook vindt u hier meer informatie over in de VNG-notitie Nieuwe bevoegdheden bij de buitenplanse omgevingsplanactiviteit en participatie.

Redenen voor participatie

Door aan participatie te doen, krijgt de initiatiefnemer een beeld van wat de omgeving vindt van zijn project. Het gaat hierbij niet alleen om omwonenden. Afhankelijk van het initiatief kan de initiatiefnemer de mening van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen inwinnen. Hij kan daardoor zijn initiatief aanpassen, zodat het meer draagvlak heeft. Het bevoegd gezag kan de uitkomst van de participatie betrekken bij de besluitvorming.

Natuurlijk hangt het van het initiatief af of participatie zinvol is. Voor het slopen van een binnenmuur van een monument kan participatie overbodig zijn. Voor een groot project in een woonwijk is participatie waarschijnlijk erg verstandig.

Check de informatie

De initiatiefnemer moet informatie die hij bij de participatie heeft gekregen, opnemen in zijn aanvraag. Het bevoegd gezag moet goed kijken of de aangeleverde informatie correct en voldoende is. Het bevoegd gezag mag namelijk voor de motivering van een besluit niet enkel verwijzen naar de door de initiatiefnemer verstrekte informatie. Het bevoegd gezag moet ook een eigen afweging maken over de juistheid van de verstrekte informatie en of nog aanvullende informatie nodig is. Dit volgt uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Te weinig informatie uit participatie

Het bevoegd gezag kan informatie uit participatie nodig hebben voor de motivering van zijn besluit. Zoals gezegd kan het bevoegd gezag de initiatiefnemer niet tot participatie dwingen, behalve bij daarvoor aangewezen buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Wel kan het bevoegd gezag proberen om de initiatiefnemer in het vooroverleg ervan te overtuigen dat participatie in zijn voordeel is.

Daarnaast kan het bevoegd gezag zelf extra informatie inwinnen. Dit kan tijdens de verplichte procedurestappen van de Awb of daarbuiten. Denk bijvoorbeeld aan de volgende mogelijkheden:

• Het bevoegd gezag kan aan de initiatiefnemer tijdens het vooroverleg een ontwerp van de aanvraag vragen. Het bevoegd gezag kan deze dan zelf ter inzage leggen en meningen daarover inwinnen, voordat de initiatiefnemer de aanvraag indient.
• Het bevoegd gezag kan een ingediende aanvraag ter inzage leggen en meningen inwinnen.
• Het bevoegd gezag kan een ontwerpbesluit ter inzage leggen en zienswijzen inwinnen. Bij de uitgebreide procedure is dit verplicht op grond van artikel 3:11 van de Awb.
• Het bevoegd gezag kan rechtstreeks contact opnemen met belanghebbenden.
• Het bevoegd gezag is op grond van artikel 4:8 van de Awb verplicht om belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben, de gelegenheid te geven een zienswijze in te brengen. Deze verplichting geldt alleen als de beschikking zou steunen op gegevens die de belanghebbende betreffen en die de belanghebbende niet zelf heeft verstrekt.
• Het bevoegd gezag kan een informatieavond of spreekuur houden.

Verlenging beslistermijn

Soms kost het inwinnen van extra informatie zoveel tijd dat er gevaar is voor overschrijding van de maximumtermijn van de reguliere procedure. In dat geval kan het bevoegd gezag de beslistermijn verlengen van 8 naar 14 weken. Verlenging is mogelijk op basis van artikel 16.64 van de Omgevingswet.

Geen aanvullende eisen aan participatie

De wetgever heeft de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Dit betekent dat de overheid niet dwingend mag voorschrijven hoe de aanvrager de participatie moet vormgeven. Gemeenten, provincies en waterschappen mogen hierover dus geen eisen stellen. Niet via een extra aanvraagvereiste, niet via de inspraak- of participatieverordening en niet via het participatiebeleid of beleidsregels. Dit geldt ook voor de eventueel verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

Bronnen

• Toelichting bij de Omgevingsregeling, paragraaf 10.3.1 en artikelgewijs gedeelte bij artikel 7.4
• Toelichting bij het Omgevingsbesluit, pagina 135
• Toelichting bij Amendement Van Eijs c.s., TK 34 986, nr. 56

Meer informatie

• In de participatieaanpak participatie in fasen staat meer informatie over het ontwikkelen van participatie bij de omgevingsvergunning.
• Een aantal praktijkverhalen gaat specifiek over participatie bij de omgevingsvergunning.
• Zie de Wegwijzer participatie bij vergunningverlening gemeenten voor meer informatie over het proces.
• Lees de andere pagina's over de omgevingsvergunning.
• De VNG-notitie Nieuwe bevoegdheden bij de buitenplanse omgevingsplanactiviteit en participatie. Bestuurders én ambtenaren van gemeenten kunnen deze notitie gebruiken om meer duidelijkheid te krijgen en geven over sturingsmogelijkheden bij de omgevingsvergunning en bij participatie.