Toepassen van het voorzorgsbeginsel bij vergunningverlening

Voorzorg wordt toegepast bij onzekerheid over risico’s. Hier is een goede onderbouwing bij nodig. Deze pagina biedt handvatten hoe bevoegde gezagen het voorzorgsbeginsel kunnen toepassen in de omgevingsvergunning. De pagina bevat ook een bijbehorend juridisch kader. Dat gaat in op de juridische grondslag van het voorzorgsbeginsel en van mogelijke maatregelen uit voorzorg.

Voorzorgsbeginsel

Bekijk algemene informatie over hoe het voorzorgsbeginsel in de Omgevingswet is opgenomen.

Toepassen van het voorzorgsbeginsel

Figuur 1 geeft schematisch weer wanneer en hoe het bevoegd gezag het voorzorgsbeginsel kan toepassen tijdens de vergunningverlening.

Stroomdiagram voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel bij vergunningverlening — Figuur 1: Stroomschema wanneer er wel en niet gehandeld kan worden uit voorzorg en voorbeelden van maatregelen die genomen kunnen worden

Zorgen voor een veilige en gezonde leefomgeving

Voorop staat dat bedrijven, overheden en burgers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde leefomgeving. Degene die een activiteit uitvoert is vanuit de zorgplicht verplicht om de maatregelen te ondernemen om nadelige gevolgen te voorkomen. En als dat niet kan zoveel mogelijk te beperken. Dit staat in artikel 1.7 van de Omgevingswet. Lees hier meer informatie over de zorgplicht in de Omgevingswet.

Onzekere risico's

Een nieuwe situatie kan een risico met zich meebrengen. Alle risico’s gaan gepaard met onzekerheid. Enkel als er sprake is van een onzeker milieu- of gezondheidsrisico kan het voorzorgsbeginsel worden toegepast. Bij een onzeker risico kan de rekensom 'kans maal schade' of 'kans maal effect' nog niet gemaakt worden. Dit komt doordat de bestaande wetenschappelijke kennis nog onvoldoende is en/of de bestaande onderzoeksmethoden nog niet toereikend zijn. Een voorbeeld van een onzeker risico is een stof waarbij twijfel bestaat over de verspreiding en/of de effecten op mens en milieu, maar waar er wel concrete wetenschappelijke aanwijzingen bestaan dat de stof diffuus is verspreid en negatieve effecten kan hebben voor mens en milieu. Onzekere risico's gaan vaak gepaard met zorgen in de samenleving. Het bevoegd gezag kan vaststellen of er sprake is van een onzeker risico.

Bij een bekend of zeker risico hoeft niet gehandeld te worden uit voorzorg. Bij een bekend risico is het effect en de schade aan mens of milieu bekend. Bij genoeg bewijs eist het bevoegd gezag reguliere maatregelen. Dit is ook mogelijk bij nieuwe wetenschappelijke inzichten over risico's waarvoor eerder maatregelen uit voorzorg golden.

Vooronderzoek

Wanneer het bevoegd gezag een nieuwe situatie of stof signaleert, is het soms nog niet zeker wat de risico's zijn voor mens en milieu. Het bevoegd gezag doet eerst zelf een vooronderzoek. Hiermee wordt de situatie in kaart gebracht. Om welke stof of situatie gaat het en wat is er wel al bekend of geregeld?

Het bevoegd gezag kan hiervoor gebruik maken van online hulpmiddelen. Dit kan bijvoorbeeld door de stoffenlijsten van het RIVM te raadplegen. Een ander voorbeeld is de 'Similarity tool' van het RIVM. Deze tool geeft aan in hoeverre de stof structureel gelijk is aan Zeer Zorgwekkende Stoffen. In het vooronderzoek kan het bevoegd gezag ook gebruik maken van de online 'PMT screeningstool' op de Risico's van stoffen-website van het RIVM die een indicatiescore geeft voor de persistente, mobiele en humaan toxische eigenschappen van een stof. Zie de handleiding voor het gebruik van de screeningstool. Ook kan het RIVM een stofadvies uitbrengen voor stoffen die niet op de ZZS-lijst staan, maar hier mogelijk toch aan kunnen voldoen. Daarnaast kan het bevoegd gezag voor meer informatie of het ontwikkelen van een gezamenlijke aanpak contact opnemen met andere bevoegd gezagen, of wettelijke kaders raadplegen.

Als na het vooronderzoek nog steeds te veel onzekerheid bestaat voor reguliere maatregelen, kan het bevoegd gezag een risico-evaluatie laten uitvoeren. Het bevoegd gezag kan hiervoor gegevens opvragen bij het bedrijf. De risico-analyse vormt de basis voor een onderbouwing om uit voorzorg maatregelen te nemen.

Toelichting persistente stoffen

Persistente stoffen (bijvoorbeeld PFAS of PAK's) blijven lang in het milieu aanwezig, omdat ze niet makkelijk vanzelf afbreken. Dit kan leiden tot onzekere risico's, aangezien het lastig kan zijn om ze uit het milieu te verwijderen. Of omdat ze in de toekomst schadelijker kunnen zijn dan verwacht of kunnen ophopen tot een schadelijke concentratie.

Risico-evaluatie

Een risico-evaluatie is een methode die de mogelijke schadelijke effecten van een stof op mens en milieu vaststelt.

Om een risico-evaluatie snel en goed uit te voeren, is expertise nodig. Figuur 2 schetst in het kort de stappen die bij een risico-evaluatie horen. Eerste wordt bepaald wat er al bekend is over de stof, verspreiding en de effecten. Daarna volgt bepaling van de relatie tussen de blootstelling en effecten. Vervolgens wordt bekeken welke populaties en gebieden (mogelijk) blootgesteld kunnen worden aan de stof. Als laatste worden de resterende onzekerheden bepaald en de ernst van de potentiële gevolgen ingeschat. Zie het verdiepende kader verder op deze pagina voor meer informatie over het (laten) uitvoeren van een risico-evaluatie.

De risico-evaluatie maakt gebruik van de op dat moment beschikbare wetenschappelijke gegevens. Gebruikmakend van de beschikbare wetenschappelijke gegevens wordt er een voorlopige conclusie getrokken. Dit resultaat vormt de basis van de motivatie om een maatregel uit voorzorg op te leggen.

Maatregelen uit voorzorg bij een onzeker risico

Maatregelen uit voorzorg hebben het doel om onzekerheid te verkleinen en mogelijke schade te voorkomen. Ze zijn meestal tijdelijk, totdat er voldoende onderbouwing is om reguliere maatregelen te nemen. Er zijn meerdere instrumenten die ingezet kunnen worden uit voorzorg. Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld:

nader onderzoek (laten) doen
werkinstructies meegeven
een communicatieadvies opstellen
een check doen bij andere bedrijven
een beperkende maatregel of verbod opleggen
een vergunning intrekken, aanpassen of nog niet verlenen

Maatregelen uit voorzorg voldoen aan een aantal voorwaarden. Zo moeten ze (zie ook kader linksonder in figuur 1):

in verhouding staan tot het gekozen beschermingsniveau
bij toepassing niet tot discriminatie leiden
samenhangen met eerdere soortgelijke maatregelen
berusten op een onderzoek naar de mogelijke voordelen en kosten van wel of niet handelen (waaronder indien wenselijk en uitvoerbaar een economische kosten-en batenanalyse)
in het licht van nieuwe wetenschappelijke gegevens opnieuw worden bekeken
voor zover relevant, aangeven hoe en door wie het ontbrekende wetenschappelijk bewijs wordt verzameld voor een volledigere risico-evaluatie

Juridisch kader over het voorzorgsbeginsel

De Europese Unie streeft in het milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming. Het voorzorgsbeginsel is daarbij een van de beginselen die de Europese Unie toepast (artikel 191 van het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie).

De Europese Commissie heeft in 2000 een mededeling over het voorzorgsprincipe opgesteld. Hierin wordt het voorzorgsbeginsel uitgelegd als een beginsel op basis waarvan men snel kan optreden tegen een mogelijk gevaar voor de gezondheid van mensen, dieren of planten, of ter bescherming van het milieu, als er gegronde redenen zijn om te vrezen dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben, maar de beschikbare wetenschappelijke gegevens nog geen uitvoerige risico-evaluatie mogelijk maken.

In de mededeling staan algemene richtsnoeren over de toepassing van het voorzorgsbeginsel. Zo mag het voorzorgsbeginsel slechts worden toegepast bij het vermoeden van een potentieel risico en nooit een willekeurig besluit rechtvaardigen. Ook moet er aan drie voorwaarden zijn voldaan:

De potentieel schadelijke gevolgen moeten in kaart gebracht zijn.
De beschikbare wetenschappelijke gegevens moeten geëvalueerd zijn.
De mate van wetenschappelijke onzekerheid moet vastgesteld zijn.

Ook in het nationale recht komt het voorzorgsbeginsel terug. Zo bepaalt de Omgevingswet dat het bevoegd gezag in een omgevingsvisie rekening moet houden met het voorzorgsbeginsel (artikel 3.3 Omgevingswet). En in de Nota van toelichting bij een algemene maatregel van bestuur (waarop artikel 23.5 van toepassing is) moet worden gemotiveerd op welke wijze met het voorzorgsbeginsel is rekening gehouden (artikel 23.6 Omgevingswet).

Het voorzorgsbeginsel heeft het karakter van een richtsnoer en de uitleg ervan door het betrokken bestuursorgaan heeft een dynamisch karakter. Bij vergunningverlening of maatwerk kan voorzorg ook een rol spelen, zeker als dit bijvoorbeeld past in de omgevingsvisie. Het bevoegd gezag oordeelt in hoeverre onzekere risico's relevant zijn in zijn gebied. Door dit al vooraf te doen in bijvoorbeeld de omgevingsvisie, kan een bestuursorgaan richting geven aan verdere besluiten. Voor de toetsing bij de bestuursrechter blijft van belang dat de keuze voor toepassing van het voorzorgsbeginsel goed is gemotiveerd (paragraaf 3.2.2 Nota van Toelichting Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)).

Verdiepend: de stappen en uitgangspunten van een risico-evaluatie

Een risico-evaluatie bestaat uit vier stappen, die hieronder kort worden toegelicht.

In de gevareninventarisatie wordt de stof met onzekere milieurisico's beschreven, inclusief de concentraties in het milieu en specifieke vormen van toxiciteit die de stof mogelijk kunnen veroorzaken (mits beschikbaar). Denk bij toxiciteit aan neurotoxiciteit, kankerverwekkend, persistentie, etc. In deze stap worden ook de omstandigheden beschreven waaronder deze vormen van toxiciteit tot uiting kunnen komen (bijvoorbeeld puntlozingen).

De gevarenkarakterisatie zoomt verder, voor zover mogelijk, in op de omstandigheden waaronder de toxische eigenschappen van een stof tot uiting zouden kunnen komen, bijvoorbeeld door middel van een dosis-effectevaluatie van de blootstelling tegenover het negatieve gevolg. Beoordelingen van variaties in respons (bijvoorbeeld verschillen tussen jonge en oude mensen) kunnen ook tijdens deze stap beschreven worden, met de nadruk op de populaties die het meest kwetsbaar lijken voor blootstelling aan de stof. De blootstellingsschatting omvat het specificeren van de populatie (mens, dier en milieu) die mogelijk wordt blootgesteld aan de zorgwekkende stof en het identificeren van de routes waarlangs blootstelling kan plaatsvinden. Ook omvat deze een schatting van de omvang, duur en timing van de doses die de mens of het milieu kunnen ontvangen als gevolg van hun blootstelling.

In de risicokarakterisatie wordt de informatie uit de eerste drie stappen samengevoegd om een kwalitatieve of kwantitatieve schatting te maken van de kans, frequentie en ernst van de potentieel schadelijke gevolgen inclusief onzekerheden. Deze stap beschrijft ook alle hiaten in de kennis die tijdens de risico-evaluatie geïdentificeerd zijn. En hij beschrijft de opvattingen van wetenschappers over de betrouwbaarheid en onzekerheden. Daarnaast wordt de vraag gesteld in hoeverre nog nader onderzoek uitgevoerd moet worden.

Een uitgangspunt is dat de risico-evaluatie zo goed mogelijk uitgevoerd wordt voordat het voorzorgsbeginsel toegepast wordt. Resterende onzekerheden moeten helder toegelicht worden in de motivering bij de vergunning. Bij nieuwe wetenschappelijke inzichten moeten de genomen maatregelen vanuit voorzorg opnieuw overwogen worden.

Achtergrond: Impulsprogramma Chemische Stoffen

Met het Impulsprogramma Chemische Stoffen geeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de komende jaren een impuls aan het Nederlandse stoffenbeleid. Dat gebeurt in samenwerking met brancheorganisaties van bedrijven, overheden, ngo's, burgers en maatschappelijke organisaties. Meer informatie is te vinden in het programmaplan. Het bevat een project waarin gekeken wordt naar de methodieken lucht, bodem en water (pZZS, opkomende stoffen in water en de in ontwikkeling zijnde algemene methodiek niet-genormeerde stoffen in bodem) in combinatie met het voorzorgsbeginsel.