Regelgeving hergebruik bouwstoffen, grond en baggerspecie

Balans tussen circulariteit en bescherming van de bodem

Voor de aanleg van wegen, spoorwegen en geluidswallen zijn voortdurend materialen nodig, maar soms komen ook materialen weer vrij. Bouwstoffen, grond en baggerspecie willen we zoveel mogelijk hergebruiken. Hierdoor is storten van materialen minder vaak nodig. En is minder winning van nieuwe grondstoffen (primair materiaal) noodzakelijk. Maar het toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie op of in de bodem en in oppervlaktewater mag niet leiden tot vermindering van de kwaliteit van de bodem en grondwater.

Daarom streeft het beleid voor hergebruik van grond, baggerspecie en bouwstoffen naar een balans tussen de bescherming van de bodemkwaliteit voor mens en milieu én ruimte voor maatschappelijke ontwikkelingen. Dit heet ook wel duurzaam bodembeheer. Deze balans ontstaat door het stellen van kwaliteitseisen aan verontreinigde stoffen voor de toe te passen bouwstoffen, grond of baggerspecie. De kwaliteitseisen verschillen per type bouwstof (vormgegeven en niet-vormgegeven bouwstof). Voor grond en baggerspecie zijn er verschillende toepassingssituaties. De functie en/of de bestaande bodemkwaliteit van een gebied bepalen de toegestane kwaliteitsklasse.

Regels deels in Bal en deels in Bbk

De regels voor hergebruik van bouwstoffen, grond en baggerspecie staan deels in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en deels in het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) en onderliggende Regeling bodemkwaliteit 2022 (Rbk 2022). De regels uit het Bal en het Bbk zijn een voortzetting van de regels die sinds 2008 in het Besluit bodemkwaliteit en de Regeling bodemkwaliteit stonden. Hieronder staat uitgelegd welke regels voor activiteiten met mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving in het Bal staan en welke regels in het Bbk staan en wat daarvoor de reden is.

Bal: regels voor de toepasser met directe gevolgen voor de fysieke leefomgeving

De regels voor het toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie staan in het Bal. Het zijn de regels die zich direct richten tot degene die de bouwstoffen, grond of baggerspecie toepast. Het gaat om regels voor de bescherming van de fysieke leefomgeving. Het toepassen heeft immers directe invloed op de leefomgeving. Het Bal kent de volgende milieubelastende activiteiten:

• Toepassen van bouwstoffen (paragraaf 4.123)
• Toepassen van grond of baggerspecie (paragraaf 4.124)
• Toepassen van mijnsteen of vermengde mijnsteen in de voormalige mijnbouwgebieden in de provincie Limburg (paragraaf 4.125)

Dit zijn de regels voor degene die de activiteit uitvoert, oftewel degene die toepast. Dit kan zowel de opdrachtgever zijn als degene die het werk in de praktijk uitvoert (de aannemer). De gemeente of in uitzonderlijke situaties de provincie (bijvoorbeeld bij complexe bedrijven) zijn vanuit het Bal het bevoegd gezag. Zij zien toe op de toepassing op de landbodem. Bij toepassingen in oppervlaktewater is de waterkwaliteitsbeheerder het bevoegd gezag.

Bbk: regels voor de 'keten' en ondersteunende activiteiten

Ondersteunende activiteiten (zonder directe invloed op de fysieke leefomgeving) staan in het Bbk. Deze regels richten zich tot de producent, importeur, transporteur, handelaar van bouwstoffen. Oftewel activiteiten die in de 'keten' plaatsvinden. En ook tot degenen die onderzoeken verrichten en milieuverklaringen afgeven voor bouwstoffen, grond en baggerspecie. De kwaliteitseisen aan bouwstoffen, grond en baggerspecie staan in de Rbk 2022. Daarnaast staan in het Bbk en de Rbk 2022 de regels voor kwaliteitsborging van bodembeheer (kwalibo). Waaronder de aanwijzing van erkenningsplichtige werkzaamheden en normdocumenten daarvoor.

De regels hebben tot doel om de deskundigheid van organisaties en betrouwbaarheid van werkzaamheden te waarborgen. Specifiek voor het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie is de betrouwbaarheid van de milieuverklaring bodemkwaliteit van groot belang. De grondslag voor deze regels is niet de Omgevingswet maar de Wet milieubeheer (Wm).

Het gaat om regels voor:

• kwaliteitsborging voor bodemintermediairs (kwalibo)
• afgeven van de milieuverklaring bodemkwaliteit
• handelingen met bouwstoffen

De ILT ziet toe op werkzaamheden die in de keten plaatsvinden (handelingen met bouwstoffen en naleven van de verplichtingen vanuit kwalibo) en kan handhavend optreden.

Relatie met de afvalstoffenregelgeving

Vrijkomende grond, baggerspecie of bouwstoffen zijn in de regel een afvalstof. De Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) bepaalt dat er een vergunningplicht geldt als er sprake is van handelingen met afval. Het afvalbegrip is een in Europa vastgesteld begrip waarin het ontdoen centraal staat. De Kra staat lidstaten toe zonder vergunning te werken (en dus met algemene regels zoals in het Bal), als wordt voldaan aan artikel 24 en 25 van de Kra. Een van die voorwaarden uit die artikelen is dat afval dan nuttig moet worden toegepast.

Voor het toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie, mijnsteen of vermengde mijnsteen, is daarom in de Nederlandse regelgeving gemotiveerd waarom dit een nuttige toepassing is.

Definitie van nuttige toepassing

De definitie van nuttige toepassing volgt uit artikel 3 van de Kra en is overgenomen in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer (Wm): 'elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt'.

Het toepassen is vrijgesteld van de vergunningplicht als wordt voldaan aan de algemene regels voor toepassen van grond, bagger of bouwstoffen uit het Bal. In de paragrafen over toepassen in het Bal staat dat toepassen alleen is toegestaan als sprake is van een nuttige toepassing als bedoeld in artikel 1.1, lid 1, van de Wet milieubeheer.

Afvalstoffen

De status van 'afvalstof' vervalt vaak pas nadat de partij daadwerkelijk functioneel is toegepast. En dus niet al op het moment dat uit de milieuverklaring bodemkwaliteit blijkt dat de partij toepasbaar is. Bouwstoffen, grond en baggerspecie zijn in een aantal gevallen geen afvalstof, omdat er geen sprake is van ontdoen, maar winning/productie, of omdat er een einde-afval-regeling van toepassing is. Meer informatie hierover staat op de website Afval Circulair.

De eisen voor het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, mijnsteen en vermengde mijnsteen zijn in het Bal voor afvalstoffen en niet-afvalstoffen overigens gelijk. Toepassing moet altijd aan de vereisten van het Bal, of daarop gebaseerd maatwerk, voldoen.

Transporteren van grond of baggerspecie

Het transporteren van grond of baggerspecie is geen milieubelastende activiteit volgens het Bal. Melden van het transport via het Omgevingsloket is daarom niet nodig. Wel gelden soms meldverplichtingen voor het graven, (tijdelijk) opslaan en toepassen van grond of baggerspecie. De transporteur heeft met verplichtingen uit andere regelgeving te maken. Meer informatie vindt u op de pagina Transport van grond of baggerspecie.

Relatie met de meststoffenregelgeving

Een meststof is geen steenachtige bouwstof. Het toepassen van een meststof op of in de bodem valt ook niet onder de activiteit toepassen van grond of baggerspecie. Het toepassen van een product dat als meststof volgens hoofdstuk III van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet mag worden verhandeld, valt niet onder de activiteit toepassen van grond of baggerspecie. Dat staat in artikel 3.48o van het Bal. Daarmee zijn ook de regels uit het Besluit bodemkwaliteit niet op meststoffen van toepassing.

Op het gebruik van meststoffen op of in de bodem zijn van toepassing:

• de milieubelastende activiteit op of in de bodem brengen van meststoffen uit paragraaf 4.116 van het Bal
• het stelsel van gebruiksnormen van de Meststoffenwet

Soms is er samenloop met de regels voor het toepassen van grond of baggerspecie uit het Bal en met het Bbk. Een voorbeeld is compost. Dit materiaal kan aan de definitie van grond voldoen, terwijl het in het Bal ook aangewezen is als meststof. Wordt compost gebruikt om meststoffen op of in de bodem te brengen? Dan zijn de meststoffenregels van toepassing. En niet de regels uit de milieubelastende activiteit toepassen van grond en baggerspecie. Daarmee zijn ook de regels uit het Bbk niet op meststoffen van toepassing. Het is namelijk niet de bedoeling dat meststoffen onder de noemer van grond of baggerspecie worden toegepast om zo niet te hoeven voldoen aan de gebruiksnormen.