Toezicht en handhaving op kwalibo-stelsel: privaat en publiek

Combinatie van een publiek en privaat stelsel

Alleen gecertificeerde en/of geaccrediteerde personen en bedrijven die ook erkend zijn mogen bepaalde werkzaamheden uitvoeren. De werkzaamheden waarop kwalibo van toepassing is, staan in protocollen en beoordelingsrichtlijnen. Deze staan in bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit 2022. Certificerende instellingen en geaccrediteerde instanties zien erop toe dat bodemintermediairs werken volgens de beoordelingsrichtlijnen en protocollen.

De volgende figuur laat – vereenvoudigd – zien hoe het publieke/private stelsel eruit ziet.

Private controle op het stelsel: periodieke beoordeling door certificerende instellingen

Certificerende instellingen voeren periodiek een beoordeling uit of de bodemintermediair volgens het normdocument werkt. Dat is het private gedeelte van het stelsel. Dat doen ze via zogenaamde audits. Er zijn 2 typen audits:

1. initiële audit: hiermee toetst de certificerende instelling of toetst de geaccrediteerde instantie of het bedrijf voldoet aan de eisen om gecertificeerd of geaccrediteerd te worden
2. periodieke audit: hiermee toetst de certificerende instelling of de geaccrediteerde instantie of het bedrijf werkt volgens het kwaliteitssysteem en volgens de protocollen en beoordelingsrichtlijnen/accreditatieschema's

De certificerende instantie en de Raad voor Accreditatie kunnen een sanctie opleggen als zij bij een bodemintermediair of bij een geregistreerde medewerker een normafwijking constateren. De aard van de sanctie is vastgelegd in het normdocument.

Een normafwijking betekent dat een voorschrift uit een beoordelingsrichtlijn of protocol niet is nageleefd. De sanctie bij een normafwijking is afhankelijk van de ernst en herhaling van de afwijking. Een sanctie is zwaarder als de afwijking al vaker is gebeurd. Ook is de sanctie zwaarder als de afwijking kritiek is. Bij afwijkingen moet de certificaathouder corrigerende maatregelen nemen en deze door de certificerende instelling of de Raad voor Accreditatie laten beoordelen.

Melden door andere organisaties

Constateren of vermoeden andere organisaties afwijkingen ten opzichte van normdocumenten? Dan kunnen zij hierover een klacht indienen bij de certificaathouder en/of de certificerende instelling. Deze klacht kan dan leiden tot corrigerende maatregelen en kan ter sprake komen bij de eerstvolgende audit. Als de corrigerende maatregelen uiteindelijk onvoldoende zijn, dan kan het certificaat tijdelijk worden geschorst of zelfs worden ingetrokken. De certificerende instelling meldt dit aan Rijkswaterstaat, omdat dit ook gevolgen heeft voor de erkenning.

Op de certificatieregeling voor de certificerende instantie en de Raad voor Accreditatie zijn de eisen voor geheimhouding, klachten en geschillen van toepassing. De reden voor het schorsen of intrekken wordt daarom niet gemeld.

Publieke controle op het stelsel: bevoegdheden van de Inspectie Leefomgeving en Transport

De overheid controleert of wordt gewerkt volgens de wet- en regelgeving. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) kan handhavend optreden als organisaties of personen werkzaamheden verrichten zonder erkenning.

Verboden op grond van het Besluit bodemkwaliteit

In hoofdstuk 2 van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) staan een aantal verboden. Het is verboden om:

• een werkzaamheid uit te voeren zonder daartoe verleende erkenning (artikel 15 Bbk). Zie het overzicht van verplichte erkenning van rechtspersonen
• een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument, tenzij dat op basis van de regelgeving wel is toegestaan (artikel 18 Bbk)
• het resultaat van een werkzaamheid (bijvoorbeeld een onderzoeksrapport) te gebruiken of aan ander te geven. Tenminste, als degene wist of redelijkerwijs het vermoeden had dat het resultaat van de werkzaamheid geen betrouwbaar beeld geeft van de eigenschappen aard, hoedanigheid of samenstelling van de bodem, grond, baggerspecie of bouwstof. Dit staat in artikel 16 Bbk.

Een overheidsinstantie kan ook een uitvoerende organisatie zijn en een werkzaamheid uitvoeren waarvoor de erkenningsplicht geldt. Dat kan bijvoorbeeld in de rol van een grondbank of ingenieursbureau. In deze rol moet de overheid voldoen aan dezelfde regels als andere bodemintermediairs. De overheid moet dan een erkenning hebben en voldoen aan de eisen.

Toezicht door Inspectie Leefomgeving en Transport

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) binnen het publieke deel van het kwalibo-stelsel toezicht op bodemintermediairs en certificerende instellingen. De ILT kan dan ook handhavend optreden op grond van de bepalingen uit de artikelen 15, 16 en 18 van het Bbk. De ILT ziet er dus op toe dat bodemintermediairs werken volgens werkzaamheden die in bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit 2022 (Rbk 2022) zijn aangewezen.

Daarnaast kan de ILT ook ingrijpen als blijkt dat erkende bedrijven of personen niet volgens de normdocumenten hebben gewerkt.

Toezichtloket ILT: bodemsignaal

Als andere organisaties overtredingen constateren of vermoeden, kunnen zij dit melden bij het toezichtloket van de ILT. Denk hierbij aan toezichthouders van andere overheden, maar ook bedrijven en particulieren. Het doorgeven van (mogelijke) overtredingen staat ook wel bekend als een bodemsignaal doen via de ILT. Voor een goede werking van het stelsel is het van groot belang dat deze bodemsignalen worden ingediend.

Taken en bevoegdheden van lokaal bevoegd gezag

Het lokale bevoegd gezag (gemeente, provincie, waterschap of Rijkswaterstaat) is het bevoegd gezag voor diverse milieubelastende activiteiten uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Denk daarbij aan het toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie, het graven in de bodem of het aanleggen van een bodemenergiesysteem. Dit houdt in dat het lokale bevoegd gezag bestuurlijk kan handhaven op de algemene regels uit het Bal. Bij het toepassen van grond of baggerspecie is dat bijvoorbeeld:

• de wijze van toepassing (is sprake van een functionele toepassing, voldoet de toe te passen grond of baggerspecie aan de kwaliteitseisen voor de locatie en de toepassing)
• de tijdige en correcte melding en aan te leveren gegevens en bescheiden
• de aanwezigheid van een milieuverklaring bodemkwaliteit bij een toe te passen partij

Het lokale bevoegd gezag kan haar bestuursrechtelijke maatregelen alleen inzetten tegen de degene die de activiteit uitvoert. Dat is doorgaans de opdrachtgever, maar ook de uitvoerend aannemer die de activiteit feitelijk uitvoert.

Bestuurlijke handhaving

De overheid kan handhavend optreden tegen de opdrachtgever die werkzaamheden laat uitvoeren door een niet-erkend bedrijf. Dit kan op grond van verplichtingen uit het Bal. Het bevoegd gezag kan zijn: de gemeente, provincie, de waterkwaliteitsbeheerder of de ILT.

Voorbeelden hiervan zijn:

• uitvoering van bodemsanering: bodemsanering mag alleen gebeuren door een erkend bedrijf (BRL SIKB 7000) en de medewerkers moeten geregistreerd zijn. Dit staat in de algemene regels bodem in paragraaf 4.121 van het Bal. Ook moet er milieukundige begeleiding zijn door een onderneming met een erkenning (BRL SIKB 6000)
• werkzaamheden aan een bodemenergiesysteem: alleen een organisatie met een erkenning mag een gesloten of open bodemenergiesysteem ontwerpen, aanleggen, onderhouden, repareren of buiten gebruik mag stellen. Dit staat in paragrafen 4.111 en 4.112 van het Bal Gesloten bodemenergiesystemen en Open bodemenergiesystemen. De uitvoerder moet deze werkzaamheden uitvoeren volgens de volgende normdocumenten:
  • BRL KvINL 6000-21/00: voor het bovengrondse deel van het systeem
  • BRL SIKB 11000: voor het ondergrondse deel van het systeem
  • BRL SIKB 2100: voor mechanisch boren in de bodem

Soms voert de toezichthouder ter controle of ter opsporing van overtredingen zelf werkzaamheden uit die onder de erkenningsregeling vallen. Denk aan het nemen van grondmonsters. De eis tot certificering en erkenning is niet van toepassing op werkzaamheden als uitvoering van een wettelijke taak door of in opdracht van een bestuursorgaan. Of op werkzaamheden voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Dit staat in artikel 66 van het Besluit bodemkwaliteit. Wel is gewenst dat het monster op dezelfde wijze (en dus volgens het normdocument) wordt genomen. Een toezichthouder of handhaver hoeft dus niet zelf gecertificeerd en erkend te zijn.

Toezichthouders kunnen ook inlichtingen vorderen (en zo nodig met een dwangmiddel afdwingen). Volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een toezichthouder degene die volgens wettelijk voorschrift is belast met toezicht (artikel 5:11 Awb).Voor het toezicht op het Bal zijn de toezichthouders van de omgevingsdienst namens de gemeente of provincie in kwestie bevoegd. Uiteraard zijn de toezichthouders alleen bevoegd voor activiteiten die binnen de gemeente/provincie plaatsvinden. Dat betekent dat de toezichthouder van de gemeente of provincie die een controle uitvoert op een bodemsanering ook bevoegd is om toezicht te houden op de verplichtingen uit hoofdstuk 2 Bbk.

Kan het lokale bevoegd gezag niet handhavend optreden tegen degene die een werkzaamheid uitvoert zonder erkenning of in afwijking van een normdocument? Dan moet een bodemsignaal bij de ILT worden ingediend.

Verder werken decentrale overheden samen bij hun toezichthoudende en handhavende taken voor bodem. Denk aan het samenbrengen van de partijen in het Platform Toezicht Beheer, het uitwisselen van informatie en het delen van kennis. Ook heeft SIKB een Handhavings UitvoeringsMethode (HUM) Bodembeheer ontwikkeld. Dit is een hulpmiddel bij het uitoefenen van toezicht en handhaving op een aantal bodemactiviteiten op de landbodem, zoals graven in de bodem, opslaan van grond of baggerspecie en toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie. Sinds 2024 werkt SIKB aan een HUM Bodembeheer voor opslaan en toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie in oppervlaktewater.

Praktijkvoorbeeld

Bodemsanering door niet-erkende bodemintermediair

Is een bodemsanering uitgevoerd door een niet-erkende bodemintermediair? Dan kan het bevoegd gezag handhavend optreden tegen zowel degene die de werkzaamheid heeft laten uitvoeren (opdrachtgever) als degene die de werkzaamheid heeft uitgevoerd (de uitvoerend aannemer). Als de sanering dan al is afgerond, is het moeilijk om de gang van zaken nog te kunnen controleren.

Als dit wel mogelijk is of als er twijfel bestaat over de saneringsresultaten, dan wordt hernieuwde milieukundige verificatie door een erkende bodemintermediair geadviseerd. Bijvoorbeeld een aanvullend onderzoek door een bodemintermediair. En door een persoon met een erkenning ter verificatie van bijvoorbeeld de dikte en kwaliteit van de leeflaag/aanvulgrond en/of de resultaten van de uitkeuring van putwanden en putbodems.

In alle gevallen is bij handhaving maatwerk nodig. Er is geen algemene lijn wanneer gegevens wel of niet kunnen worden geaccepteerd. Het kan nuttig zijn om bij twijfel het laboratorium om de analysegegevens te vragen om zo te controleren of deze resultaten overeenkomen met de resultaten die het adviesbureau heeft gerapporteerd.

In ieder geval wordt geadviseerd om een overtreding te melden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (bodemsignaal).

Het risico van acceptatie zonder nader onderzoek is dat er precedenten ontstaan. Daarop kunnen (andere opdrachtgevers van) niet-erkende bodemintermediairs zich beroepen.