Zoeken in deze site

Verantwoordelijkheid programmaplicht PM2.5

De programmaplicht voor de omgevingswaarden voor PM2,5 is verdeeld tussen gemeenten en de rijksoverheid. Voor de omgevingswaarden in algemene zin, en dus ook voor PM2,5, ligt de plicht voor het opstellen van een programma bij (dreigende) overschrijdingen bij gemeenten. Een uitzondering hierop is de programmaplicht voor de omgevingswaarde voor de gemiddelde blootstellingsindex (GBI) van PM2,5 op stedelijke achtergrondconcentraties. Deze plicht ligt bij de rijksoverheid.

Op deze pagina

- Veranderingen door de herziene richtlijn luchtkwaliteit

- Waarom deze verantwoordelijkheidsverdeling?

- Samenhang jaargemiddelde concentraties en gemiddelde blootstelling (GBI)

- Samenwerking tussen het Rijk en gemeenten

- Inspanningsplicht wordt resultaatsverplichting

- Concentraties PM2,5 afgelopen jaren

- Stapsgewijze vermindering blootstelling in territoriale eenheden

- Gemiddelde blootstellingsverplichting ook voor NO2

Veranderingen door de herziene richtlijn luchtkwaliteit

PM2,5 is fijnstof met een doorsnede van maximaal 2,5 micrometer. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de normen en verantwoordelijkheden voor PM2,5 onder de richtlijn luchtkwaliteit 2008/50/EG (tot 2030) en onder de herziene richtlijn luchtkwaliteit 2024/2881 (na 2030).

Normen en verantwoordelijkheden voor PM2,5 voor en na 2030
Verplichting Programma-plicht voor Norm tot 2030 Norm na 2030 Type verplichting (tot 2030) Type verplichting (na 2030)

Jaargemiddelde omgevingswaarde

PM2,5

 gemeenten 25 μg/m3 10 μg/m3 resultaat resultaat

Daggemiddelde omgevingswaarde

PM2,5

 gemeenten - 25 μg/m3, maximaal 18x per kalenderjaar - resultaat
Gemiddelde blootstelling PM2,5 ministerie van IenW

14,4 μg/m3

(Nederlands reductiedoel voor 2020) 		afhankelijk van waarde 10 jaar geleden, toewerken naar 5 μg/m3 inspanning resultaat
Gemiddelde blootstelling PM2,5 ministerie van IenW

20 μg/m3

(sinds 2015)

 afhankelijk van waarde 10 jaar geleden, toewerken naar 5 μg/m3 resultaat resultaat

Waarom deze verantwoordelijkheidsverdeling?

De verdeling in de programmaplicht voor de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit is bij het opstellen van de Omgevingswet gemaakt. Het uitgangspunt was daarbij ‘decentraal, tenzij’. Daarom staat in artikel 3.10 Omgevingswet, dat de programmaplicht bij gemeenten ligt, tenzij het dit anders regelt.

De programmaplicht voor de omgevingswaarden is voor de jaargemiddelde concentraties van fijnstof (PM2,5 en PM10) en stikstofdioxide (NO2) belegd bij gemeenten. Want er werd toen de Omgevingswet werd opgesteld voldaan aan de geldende omgevingswaarde voor PM2,5. Er bleven alleen een paar lokale knelpunten over voor NO2 en PM10.

De programmaplicht voor de omgevingswaarde voor de gemiddelde blootstelling voor PM2,5 ligt niet bij gemeenten, maar bij het Rijk. Dat staat in artikel 4.1 onder b van het Bkl. Dat heeft te maken met de beoordelingsmethode. De gemiddelde blootstelling wordt namelijk niet per gemeente gemeten, maar gaat over de concentratie waaraan de hele Nederlandse  (voor)stedelijke bevolking gemiddeld over 3 jaar wordt blootgesteld. De meeteenheid voor de gemiddelde blootstelling is de GBI (gemiddelde blootstellingsindex). De EU-landen moeten ervoor zorgen dat de gemiddelde blootstelling in hun land afneemt. Vanaf 2030 geldt de GBI per aangewezen territoriale eenheid.

Om te beoordelen of Nederland voldoet aan de plicht om de GBI te verminderen kijkt het Rijk naar de waarden op fysieke meetstations in het hele land en berekent daar het gemiddelde van.

Samenhang jaargemiddelde concentraties en gemiddelde blootstelling (GBI)

De verplichting om de gemiddelde blootstelling van de stedelijke bevolking aan PM2,5 te verminderen gaat uit van lagere concentraties dan de jaargemiddelde grenswaarde voor PM2,5. De GBI is gebaseerd op een gemiddelde van 3 jaar. De jaargemiddelde concentratie is gebaseerd op 1 kalenderjaar.

De GBI gaat uit van een landelijk gemiddelde over een langere periode. Daarom betekent een overschrijding van een jaargemiddelde concentratie op een lokaal meetpunt niet meteen een overschrijding van de GBI. Omgekeerd kan de GBI-verplichting worden overschreden zonder dat op een individueel meetpunt de jaargemiddelde grenswaarde wordt overschreden. De normen hebben een verschillende functie, een verschillende ruimtelijke schaal en een verschillende middelingstijd.

Samenwerking tussen het Rijk en gemeenten

Juist vanwege de verschillende verantwoordelijkheden voor de jaargemiddelden en de gemiddelde blootstelling voor PM2,5 is samenwerking tussen het Rijk en gemeenten nodig om de doelen van de richtlijn te halen en gezondheidswinst te bereiken.

Inspanningsplicht wordt resultaatsverplichting

De verplichting om de gemiddelde blootstelling te verbeteren is onder de voormalige richtlijn 2008/50/EG ingesteld. Het doel was om EU-landen (via ) te stimuleren om verder te werken aan verbetering van de gezondheid van inwoners. Dit gebeurt door concentraties van PM2,5 te blijven verlagen, ook als aan de jaargrenswaarde wordt voldaan.

Onder de herziene richtlijn luchtkwaliteit is het een geworden om te blijven werken aan schonere lucht tot de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) uit 2021 zijn bereikt voor NO2 en PM2,5. Vanaf 2030 wordt er elk jaar weer 10 jaar teruggekeken om te bepalen hoeveel de gemiddelde blootstelling verbeterd moet zijn. Er wordt daarbij gemiddeld gekeken over een periode van 3 jaar, zodat uitschieters door bijvoorbeeld (on)gunstige weersomstandigheden het gemiddelde minder sterk beïnvloeden.

Concentraties PM2,5 afgelopen jaren

Sinds 2015 is de Europese grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van PM2,5 gesteld op 25 µg/m3 en daarom ook zo als omgevingswaarde in het Bkl opgenomen (tot 2030). Deze omgevingswaarde is de afgelopen jaren (de jaren ’20) nergens in Nederland overschreden. Gemeenten hebben daarom ook geen verplichte programma’s hoeven opstellen om overschrijdingen op te lossen, omdat er geen knelpunten zijn geconstateerd.

De GBI is tot 2030 als resultaatsverplichting gesteld op 20 μg/m3 en als inspanningsverplichting voor 2020, op 14,4 μg/m3. Zowel aan de blootstellingsconcentratieverplichting van 20 µg/m³ als aan de Nederlandse reductiedoelstelling voor 2020 is voldaan.

Stapsgewijze vermindering blootstelling in territoriale eenheden

Voor de GBI voor PM2,5 verplicht de herziene richtlijn een stapsgewijze vermindering van de gemiddelde blootstelling. Daarmee wordt op termijn naar de WHO-advieswaarden van 5 μg/m3 toegewerkt. De GBI wordt gemiddeld (geïndexeerd) over een periode van 3 jaar. De GBI voor een bepaald jaar is de gemiddelde concentratie over dat jaar en de 2 voorgaande jaren.

Ook nieuw onder de herziene richtlijn zijn zogeheten territoriale eenheden voor gemiddelde blootstelling. Hiermee wordt de gemiddelde blootstelling gemiddeld over een gebied van een EU-land. Dit heet een ‘territoriale eenheid’. Elk land moet er daar tenminste 2 van aanwijzen. In de richtlijn zijn daarvoor bepalingen opgenomen. Nederland moet deze territoriale eenheden nog bepalen en opnemen in de Omgevingsregeling.

Stapsgewijs wordt in iedere territoriale eenheid naar een gemiddelde blootstelling van 5 μg/m3 PM2,5 gewerkt. Dit gebeurt via een procentuele verbetering (resultaatsverplichting). Dit tempo is uitgewerkt in bijlage 1 van de herziene richtlijn luchtkwaliteit.

De actuele GBI-plicht hangt af van de GBI 10 jaar ervoor. De GBI hoeft dus niet lager te worden dan 5 μg/m3. Als de GBI tot onder 5 µg/m³ daalt, dan moet deze daarna wel onder die waarde blijven. Vanaf 2030 geldt dan de volgende fasering:

Wanneer de GBI 10 jaar eerder < 10,0 μg/m3 was, moet de actuele GBI:

  • minimaal 10% lager zijn dan die eerdere GBI, of
  • maximaal 8,5 μg/m3 zijn, als deze waarde lager is

Wanneer de GBI 10 jaar eerder tussen 10,0 μg/m3 en 12,0 μg/m3 lag, moet de actuele GBI:

  • minimaal 15% lager zijn dan die eerdere GBI, of
  • maximaal 9 μg/m3 zijn, als deze waarde lager is

Wanneer de GBI 10 jaar eerder ≥ 12,0 μg/m3 was, moet de actuele GBI:

  • minimaal 25% lager liggen dan die eerdere GBI

Gemiddelde blootstellingsverplichting ook voor NO2

Naast de verplichtingen voor PM2,5, staat er in de herziene richtlijn ook voor NO2 een grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie en voor de gemiddelde blootstelling (GBI). Ook voor deze waarde voor de gemiddelde blootstelling geldt dat het Rijk ervoor moet zorgen dat ze omlaag gaan. Deze resultaatverplichting is nieuw onder de herziene richtlijn en geldt vanaf 2030. Het doel van deze verplichting is om toe te werken naar de WHO-advieswaarden voor NO2. Daarbij wordt gekeken naar het gemiddelde in een territoriale eenheid.

Bij dreigende overschrijding van de omgevingswaarden voor de jaargemiddelde concentratie voor NO2 ligt de programmaplicht wel bij gemeenten.



Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is een van de 4 algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) onder de Omgevingswet.

Inspanningsverplichting

Bij een inspanningsverplichting moet het bevoegd gezag er alles aan doen om aan de omgevingswaarde te voldoen. Overschrijdingen van de kwaliteit van de omgevingswaarde moeten zoveel mogelijk voorkomen worden. Voor een aantal inspanningsverplichtingen is een termijn gesteld. Die termijn vormt in die gevallen dan het richtpunt voor het voldoen aan deze omgevingswaarden.

Resultaatsverplichting

Bij een resultaatsverplichting moeten omgevingswaarden binnen een bepaalde tijd worden bereikt. Wanneer ze zijn bereikt, mogen ze niet meer worden overschreden.