Overige stedelijke functies en Ladder voor duurzame verstedelijking
Belangrijk voor de Ladder
- Is het een nieuwe stedelijke ontwikkeling?
- Wat is het ruimtelijk verzorgingsgebied?
- Is er behoefte aan de ontwikkeling?
- Ligt de stedelijke ontwikkeling buiten stedelijk gebied?
Nieuwe stedelijke ontwikkeling
De aard en omvang van de ontwikkeling in relatie tot de omgeving bepalen of het een stedelijke ontwikkeling is.
In de jurisprudentie over de Ladder in het Besluit ruimtelijke ordening zijn accommodaties voor de volgende functies aangemerkt als stedelijke ontwikkeling:
- maatschappelijke functies, zoals een school, zorgcomplex, sportfaciliteiten of een crematorium
- religie, zoals een kerk of moskee
- cultuur, zoals een museum
- leisure, zoals een hotel of bioscoop
- recreatie
Nadere informatie staat bijvoorbeeld in de overzichtsuitspraak over de Ladder gevormd onder het Besluit ruimtelijke ordening.
Geen nieuwe stedelijke ontwikkeling
Functies die niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling worden beschouwd, zijn:
- windmolens
- infrastructuur
- hoogspanningslijnen
- transformatorhuisjes
- zonneparken
Dit is gebaseerd op de jurisprudentie gevormd onder de Ladder in het Besluit ruimtelijke ordening. Nadere informatie staat bijvoorbeeld in de overzichtsuitspraak over de Ladder gevormd onder het Besluit ruimtelijke ordening.
Aard en omvang stedelijke ontwikkeling
Artikel 5.129 g Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bepaalt dat de Ladder betrekking heeft op een stedelijke ontwikkeling die voldoende substantieel. De aard en omvang van de ontwikkeling in relatie met de omgeving bepaalt of het plan voldoende substantieel is.
In artikel 5.129g Bkl is geen ondergrens vastgelegd. In uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn hiervoor lijnen uitgezet. De Afdeling geeft hierin geen harde ondergrenzen, maar stelt wel 'in beginsel' grenzen. Bij nieuwbouw en uitbreiding van overige stedelijke functies ligt de ondergrens in beginsel bij een ruimtebeslag van 500 m2. De Laddertoets wordt alleen uitgevoerd wanneer de stedelijke ontwikkeling 'nieuw' is.
Zie voor meer informatie het kernbegrip nieuwe stedelijke ontwikkeling
Motivering evenwichtige toedeling van functies
Ook als de Ladder niet van toepassing is, moet wel de evenwichtige toedeling van functies aan locaties worden gemotiveerd.
Het ruimtelijk verzorgingsgebied
Bij een nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt rekening gehouden met de behoefte aan die ontwikkeling. De behoefte wordt bepaald binnen het ruimtelijk verzorgingsgebied. De aard en omvang van de ontwikkeling bepalen het schaalniveau waarop de ruimtebehoefte wordt afgewogen.
Bij overige functies is het ruimtelijk verzorgingsgebied meestal de gemeente of een groter gebied. Dat moet van geval tot geval worden bekeken. Per functie kan het verzorgingsgebied sterk verschillen.
Regionale afstemming
De Ladder verplicht niet in alle gevallen tot regionale afstemming. De aard en de omvang van het plan bepalen of regionale afstemming nodig is. Bij kleinschalige ontwikkelingen die geen gemeentegrens overstijgend effect hebben, is bovengemeentelijke afstemming niet nodig.
Regio te groot om vast te stellen
In enkele gevallen stelt de Raad van State vast dat de regio te groot is. Dan kan deze feitelijk niet kan worden vastgesteld. Een voorbeeld is een datacentrum met een internationaal verzorgingsgebied. Dan is een belangenafweging gewenst die zo goed mogelijk aansluit op de Ladder.
De behoefte aan de ontwikkeling
Bij het bepalen van de behoefte moet het bestaande aanbod betrokken worden. Vaak betekent dit dat er rekening wordt gehouden met (de effecten op) leegstand. Daarbij wordt inzichtelijk gemaakt:
- dat het plan geen onaanvaardbare leegstand tot gevolg zal hebben
- dat dit uit oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties tot een aanvaardbare situatie zal leiden
De volledige markt, de ruimtelijke situatie en leegstand moeten in ogenschouw worden genomen. Alleen het businessplan van een ondernemer of organisatie zal vaak niet voldoende zijn.
Kwalitatieve onderbouwing van de behoefte
Van belang is om vast te stellen dat er op lange termijn behoefte is aan de activiteit. Dat hoeft niet altijd kwantitatief onderbouwd te zijn, maar kan ook kwalitatief onderbouwd zijn. Bij de afweging is verder belangrijk dat:
- er geen bestaande plancapaciteit beschikbaar is die in de behoefte kan voorzien
- de functie niet in bestaande leegstaande gebouwen kan worden geaccommodeerd
- de planologische toevoeging geen onaanvaardbare leegstandseffecten heeft
Omdat het bij overige functies vaak gaat om specifieke activiteiten, zijn de meeste situaties uniek. Meestal is er weinig beleid. Wel is er regelmatig provinciaal, regionaal of lokaal beleid vastgesteld voor horeca en recreatiewoningen. Dit beleid kan bruikbaar zijn voor de afwegingen van de Ladder.
De stedelijke ontwikkeling ligt buiten stedelijk gebied
Het heeft de voorkeur om nieuwe stedelijke ontwikkelingen binnenstedelijke te bouwen. Als de functies buiten het stedelijk gebied worden geprojecteerd, wordt rekening gehouden met de mogelijkheden om binnen dit gebied in de behoefte te voorzien.
Daarbij spelen de beschikbaarheid en geschiktheid van locaties binnen dit gebied een rol. Argumenten dat binnen dit gebied geen mogelijkheden zijn voor de nieuwe stedelijke ontwikkeling kunnen bijvoorbeeld gaan over:
- kwalitatieve aspecten van de behoefte. Bijvoorbeeld, functies die niet binnen bestaand stedelijk gebied passen
- andere functies die ter plaatse al aanwezig zijn. Of volgens het beleid bijvoorbeeld de omgevingsvisie worden beoogd, bijvoorbeeld een park, maatschappelijke functies maar ook andere plannen die later worden beoogd
- aanzienlijke investeringen die eerst nodig zijn voor de inbreidingsplekken. Bijvoorbeeld vanwege milieuaspecten
Stedelijk gebied inclusief stedelijk groen
In artikel 5.129g Bkl staat dat het stedelijk gebied ook het stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied omvat. Dit betekent dat het stedelijk gebied hetzelfde gebied is als onder het Besluit ruimtelijke ordening.
Zie voor meer informatie het kernbegrip stedelijk gebied