Stappenplan regels PFAS-emissie naar lucht of water bij een milieubelastende activiteit

Stap 1: bepaal of PFAS aanwezig is

Ga na of de grond- en hulpstoffen PFAS bevatten. Ga na of PFAS ontstaat tijdens het proces. Is er PFAS aanwezig, bepaal dan of er emissies zijn naar lucht of water. Dit kan door meten, schatten of berekenen. Ga door naar stap 2 als er emissies van PFAS zijn naar lucht of water.

Zie ook:

• PFAS als zeer zorgwekkende stof (ZZS): ga na of PFAS wordt gebruikt
• Aanpak van PFAS: inventarisatie

Stap 2: bepaal welke regels gelden

Bepaal welke regels gelden voor de milieubelastende activiteit. Doorloop hiervoor het stappenplan milieubelastende activiteit.

Voor alle milieubelastende activiteiten geldt de minimalisatieplicht uit de specifieke zorgplicht. Die richt zich op het voorkómen van ZZS-emissies (nul-emissie) door bronaanpak. Als nul-emissie niet mogelijk is, is het zoveel mogelijk reduceren van emissies van ZZS aan de orde.

Voor vergunningplichtige milieubelastende activiteiten kunnen extra regels gelden om invulling te geven aan de minimalisatie van ZZS. Die staan in paragraaf 5.4.3.van het Bal. Die paragraaf geldt voor een vergunningplichtige milieubelastende activiteit als deze paragraaf is aangewezen in hoofdstuk 3 van het Bal.

Ga naar stap 3 als de milieubelastende activiteit onder het Bal valt en meldingsplichtig is. Ga naar stap 4 als de milieubelastende activiteit onder het Bal valt en vergunningplichtig is.

Stap 3: meldingsplichtige activiteit

Uit stap 2 volgt welke regels uit hoofdstuk 4 en 5 van het Bal gelden voor een meldingsplichtige activiteit. Het Bal stelt echter vrijwel geen algemene regels aan PFAS. Wel geldt voor meldingsplichtige activiteiten de specifieke zorgplicht. Op basis daarvan moet een bedrijf alle mogelijke maatregelen nemen om emissies van PFAS naar lucht en water te voorkomen en als dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperken.

Een handeling valt onder een specifieke zorgplicht als degene die de activiteit verricht weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die handeling nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving. Ook iets nalaten kan onder de specifieke zorgplicht vallen. Is niet helder of een gedraging onder de specifieke zorgplicht valt? Dan ligt het meer voor de hand om maatwerkvoorschriften of maatwerkregels op te stellen.

Het bevoegd gezag bepaalt of er een noodzaak een maatwerkvoorschrift op te stellen. Daarin kan het bevoegd gezag voorwaarden stellen aan de emissies van PFAS. Voor het toetsen of algemene regels of maatwerkvoorschriften toereikend zijn, kan het bevoegd gezag ook om gegevens vragen. Zie ook: informatie opvragen bij een milieubelastende activiteit.

Ga naar stap 6 als er nieuw aangetroffen of onbekende PFAS stoffen zijn.

Stap 4: vergunningplichtige milieubelastende activiteit

Bij het doorlopen van het stappenplan milieubelastende activiteit uit stap 2 volgt welke regels uit het Bal gelden, zoals specifieke voorschriften uit hoofdstuk 4 van het Bal, paragraaf 5.4.3 van het Bal of paragraaf 5.4.4 van het Bal. Ook volgt hieruit of er decentrale regels zijn gesteld in een omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening. Uit stap 2 volgt ook of er vergunningvoorschriften gelden voor een emissie naar lucht of water.

Onder de Omgevingswet is het uitgangspunt dat een lozing naar water of emissie naar de lucht niet verboden is, tenzij dit in dit geval in het Bal is bepaald. Of er sprake is van een niet-vergunde lozing van een stof is afhankelijk van de formulering van de voorschriften in een vergunning. Zijn stoffen expliciet bij naam genoemd in de vergunningaanvraag en in de verleende vergunning voor een vergunningplichtige activiteit? Dan kan worden aangenomen dat een lozing of emissie van een stof die niet is genoemd, niet vergund is.

In vergunningen waar stoffen niet expliciet bij naam genoemd zijn, ligt dit anders en is de interpretatie mede afhankelijk van de formuleringen in de vergunningaanvraag. De overige bepalingen en voorschriften in een verleende vergunning voor een activiteit bepalen mede of er juridisch gezien sprake is van een niet-vergunde lozing of emissie.

Ga door naar stap 5 als er stoffen niet vergund zijn of als er een verandering in het productieproces plaatsvindt waarvoor een vergunningaanvraag nodig is.

Ga naar stap 6 als er nieuw aangetroffen of onbekende PFAS stoffen zijn.

Zie ook:

• Bronnen van PFAS
• Normen voor PFAS
• Beste beschikbare technieken voor PFAS

Milieubelastende activiteiten waarvoor paragraaf 5.4.3 Bal

Vanuit paragraaf 5.4.3 van het Bal gelden de volgende verplichtingen voor emissies naar lucht en water:

• Rapporteren van emissies van ZZS in de ZZS-database
• Aanleveren van een vermijdings- en reductieprogramma

Tegen het niet of onvoldoende voldoen aan deze informatie verplichting kan het bevoegd gezag handhavend optreden. Eventuele (procesmatige) afspraken kunnen in een omgevings- of watervergunning worden vastgelegd.

Het bevoegd gezag moet voor ZZS-emissies naar de lucht een beoordeling uitvoeren van de aanvaardbaarheid van de concentraties ZZS in de leefomgeving. Hiervoor wordt getoetst aan een immissiegrenswaarde in Bijlage VIa van het Bal.

In het Bal staat nog geen wettelijke immissiegrenswaarde voor PFAS. Het bevoegd gezag kan het RIVM verzoeken een indicatieve immissiegrenswaarde voor stoffen af te leiden. Deze kan het bevoegd gezag dan gebruiken bij een beoordeling van het effect van een emissie op de fysieke leefomgeving tijdens een vergunningprocedure (stap 5).

Er staan geen algemene regels voor het beoordelen van de immissie van directe of indirecte lozingen van PFAS naar water in paragraaf 5.4.3 van het Bal. Wel staan er instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving over deze beoordeling (stap 5).

Zie ook:

• Toetsen aan de immissiegrenswaarde: het Maximaal Toelaatbaar Risico (MTR)
• https://rvs.rivm.nl/onderwerpen/normen/milieu/aanvragen-normen

Rapporteren PFAS emissies in de ZZS-database

In paragraaf 5.4.3 van het Bal staan geen monitoringsverplichtingen. Emissies worden gerapporteerd op basis van de best beschikbare informatie. Dit kunnen monitoringsgegevens, berekeningen of schattingen zijn. Voor relevante emissies naar lucht en water zullen er emissiegrenswaarden met bijbehorende monitoringsvoorschriften uit het Bal of een vergunningvoorschrift gelden.

Informatie in vermijdings- en reductieprogramma

Onderdeel van het vermijdings- en reductieprogramma is het in kaart brengen van de mogelijke maatregelen om emissies van PFAS te voorkomen of als dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken. Hierbij moet in ieder geval de beste beschikbare technieken toegepast worden. De minimalisatieplicht voor ZZS kan inhouden dat verdergaande maatregelen gevraagd worden. Wat redelijkerwijs 'mogelijk' is, moet het bedrijf onderbouwen in een vergunningaanvraag of een vermijdings- en reductieprogramma. Het is aan het bevoegd gezag om te beoordelen of de maatregelen die het bedrijf voorstelt voldoende zijn.

Informatie over afwenteleffecten en kosteneffectiviteit is een verplicht onderdeel van een vermijdings- en reductieprogramma. Bij afwenteleffecten gaat het om een beoordeling van de meest doeltreffende maatregelen voor het bereiken van een hoog algemeen niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel. Waaronder de menselijke gezondheid en klimaatbescherming. Denk daarbij aan milieu-impact en integrale afweging en gevaareigenschappen en risico's (toxicologie en blootstelling). Het bevoegd gezag beoordeelt of is voldaan aan de informatieplicht en kan eventueel handhavend optreden. Het is aan een initiatiefnemer om de onderbouwing daarvoor aan te leveren.

Zie ook:

• Berekende kosteneffectiviteit van maatregelen voor minimalisatie ZZS-luchtemissies in vergelijking met referentiewaarden
• Water: kosteneffectiviteit/BBT+ en de KE-RWS tool

Gefaseerde aanpak mogelijk

Het is aan de (decentrale) bevoegd gezagen om te bepalen of en hoe zij kunnen en willen omgaan met verschillende stoffen en stofgroepen van de ZZS-lijst. En met verschillen in risico's tussen individuele en groepen ZZS. Het landelijke beleid en daarvan afgeleide wet- en regelgeving voorziet hier niet in.

In de invulling en omgang met het vermijdings- en reductieprogramma is het mogelijk om, in overleg met het bevoegd gezag, een gefaseerde aanpak te hanteren bij emissiereductie van stoffen. Hierdoor kan het bevoegd gezag maatwerk leveren voor een bedrijf, rekening houdend met de specifieke risico's van de emissies van PFAS en andere ZZS door de initiatiefnemer.

Ook met maatwerkregels in een omgevingsverordening, omgevingsplan of waterschapsverordening kan een bevoegd gezag sturen op prioritering. Het kan zo stoffen met verschillende risicoprofielen gefaseerd aanpakken (in de locatie- en gebiedsspecifieke context).
Het uiteindelijke doel en de bijbehorende opgave blijft wel minimalisatie van emissies, waarbij voorkomen voorop staat en zoveel mogelijk beperken aan de orde kan zijn als voorkomen niet volledig mogelijk is.

Milieubelastende activiteiten waarvoor paragraaf 5.4.4 Bal geldt

In paragraaf 5.4.4 van het Bal staan emissiegrenswaarden en monitoringsvoorschriften voor emissies naar lucht. De emissiegrenswaarde is gekoppeld aan een stofklasse. Bijlage III van het Bal geeft aan in welke stofklasse stoffen en stofgroepen vallen. PFAS als groep is nog niet ingedeeld in een stofklasse. Wel kunnen PFAS individueel als stof al in bijlage III staan. Een voorbeeld is hexadecafluorheptaan.

Een ZZS wordt ingedeeld in de stofklasse ERS, MVP1 of MVP2. De indeling van MVP1 en MVP2 wordt bepaald aan de hand van de dampspanning. Is een ZZS nog niet ingedeeld in een stofklasse, dan kan het bevoegd gezag een indicatieve waarde opvragen bij het RIVM. Het bevoegd gezag kan deze generieke emissiegrenswaarden aanscherpen, als dat bijvoorbeeld nodig is om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren.

Zie ook:

• Luchtemissie-eisen en monitoring bij milieubelastende activiteiten
• Emissie van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) naar de lucht
• Strengere voorwaarden dan BBT

Stap 5: vergunningvoorschriften

Een bedrijf vraagt een vergunning aan voor emissies van PFAS naar lucht en water. Het bevoegd gezag beoordeelt de vergunningaanvraag. Hierbij moet in ieder geval BBT (beste beschikbare technieken) toegepast worden. Daarnaast toetst het bevoegd gezag ook het effect van de emissie op de fysieke leefomgeving. Hierdoor kunnen strengere vergunningvoorschriften nodig zijn dan BBT.

PFAS is een ZZS. Daarom vindt bij de emissie naar lucht en water ook een immissietoets plaats. Bij het opleggen van emissiegrenswaarden en bijbehorende monitoringsvoorschriften beoordeelt het bevoegd gezag wat nodig is voor een zo hoog mogelijke bescherming van de fysieke leefomgeving in zijn geheel. Een integrale afweging maakt ook altijd deel uit van de beoordeling.

Aangewezen Nederlandse informatiedocumenten voor lozingen

Bij een vergunningprocedure moet rekening gehouden worden met aangewezen informatiedocumenten over de beste beschikbare technieken (BBT). Voor lozingen zijn hiervoor de volgende documenten van belang:

• Algemene Beoordelings Methodiek (ABM)
• Handboek immissietoets
• Kosteneffectiviteit van maatregelen ter beperking van wateremissies

Rijkswaterstaat (RWS) heeft voor PFAS een handelingsperspectief ontwikkeld voor lozingen op oppervlaktewater in het rapport Handelingsopties omtrent PFAS (HOOP). Dit rapport heeft echter geen beleidsmatige status.

Lozingen op oppervlaktewater

Voor emissies naar oppervlaktewater geeft de Algemene BeoordelingsMethodiek (ABM) voor lozingen op water (2016) nadere invulling. In de ABM staat: 'omdat het ondoenlijk is om alle in een lozing aanwezige stoffen te beoordelen, kan toepassing van de ABM achterwege gelaten worden'. Dit geldt voor stoffen die in kleinere concentraties dan spoorelementen voorkomen en (bij mengsels van) stoffen die in kleinere concentraties dan de concentratieondergrenzen (detectiegrenzen) voorkomen. Als er aanwijzingen zijn dat ook in spoorelementen voorkomende stoffen relevant zijn, wordt de ABM ook voor die stoffen doorlopen.

Waterbezwaarlijkheid

De regelgeving geeft de vergunningverlener voor een lozing naar water ruimte om zelf afwegingen te maken over omgang met stoffen die in lage concentraties aanwezig zijn. En om eventueel aanvullende eisen te stellen. Bij het toepassen van de Algemene BeoordelingsMethodiek (ABM) en de kosteneffectiviteittool (KE-tool) vallen alle PFAS-stoffen in de waterbezwaarlijkheid klasse Z(1): slecht afbreekbaar.

Strengere voorwaarden dan BBT

Het bevoegd gezag kan gemotiveerd strengere voorwaarden opleggen dan de voorwaarden die volgen uit inzet op beste beschikbare techniek (BBT). Zo kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld motiveren dat een aanvullende maatregel of een strengere emissiegrenswaarde nodig is om de lokale lucht- of waterkwaliteit te verbeteren.

Zie: Strengere voorwaarden dan BBT

Stap 6: nieuw aangetroffen of onbekende (PFAS)-stoffen

De definitie van een 'onbekende' of nieuwe stof is: 'een stof die niet bij naam is genoemd in een melding of vergunningaanvraag, maar wel geëmitteerd wordt door de aangevraagde of gemelde activiteit'. Bij iedere wijziging van een productieproces en/of gebruikte grond- of hulpstoffen is het aan de vergunninghouder om te bezien of de emissies naar lucht en/of water qua aard of omvang dusdanig wijzigen dat dit niet meer zou passen binnen de bestaande vergunning.

Is dit het geval, dan kan een wijziging van de melding, vergunning of maatwerkvoorschrift aan de orde zijn en moet het bedrijf in overleg treden met het bevoegd gezag. Ook bij nieuwe inzichten en het ontdekken van aanwezigheid van nieuwe stoffen moet een bestaande vergunning of melding worden geactualiseerd. Dat geldt voor alle stoffen, niet specifiek ZZS of PFAS.

Geldt er een verplichting voor het opstellen van een vermijdings- en reductieprogramma, dan is het niet nodig om deze onmiddellijk te actualiseren. Het meenemen van de nieuw aangetroffen of onbekende PFAS kan in de volgende vermijdings- en reductieprogramma cyclus een plaats krijgen.