CBAS of AVV? Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft richting

Dit is een artikel uit de reeks Onze experts signaleren. Daarin gaan experts van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) in op kwesties die spelen in de praktijk, de rechtspraak of de actualiteit.

De meeste regelgeving van het Rijk en decentrale overheden zijn AVV en daarom staat er geen beroep bij de bestuursrechter open. Een uitzondering is het omgevingsplan; daarvoor heeft de wetgever uitdrukkelijk geregeld dat er wel beroep open staat. Voor rechtsbescherming tegen AVV's is de burgerlijke rechter de bevoegde rechter. Tegen een CBAS staat wel beroep bij de bestuursrechter open.

Op 21 oktober 2026 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een belangrijke uitspraak gedaan over deze vraag. In deze zaak ging het om de vraag of het wijzigen van een bijlage bij een besluit door het opnemen van een medicijn in die bijlage een AVV of CBAS was. De Afdeling oordeelde dat dit een CBAS was. Vanwege het algemene en richtinggevende karakter is de uitspraak ook van belang voor het omgevingsrecht.

Algemene uitgangspunten

De Afdeling geeft in deze uitspraak algemene uitgangspunten voor het beoordelen of een besluit een AVV of een CBAS is. Ten eerste is van belang of de wetgever een besluit in de wet uitdrukkelijk aanduidt als AVV of CBAS. Is dat het geval? Dan is daarover geen discussie mogelijk. Blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de wetgever het besluit als AVV of CBAS heeft bedoeld? Dan houdt de bestuursrechter daar rekening mee.

Uitdrukkelijk in de wet

Blijkt uit de aanduiding of wetsgeschiedenis niet of sprake is van een AVV of CBAS? Dan moet de rechter beoordelen wat voor soort besluit het is. Een algemeen verbindend voorschrift is 'een naar buiten werkende, voor de direct betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent'. Een CBAS is een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats, persoon of object nader bepaalt. Het grootste verschil tussen de 2 soorten besluiten is dat een CBAS geen zelfstandige normstelling bevat.

Algemene regels of concretiseringen

Bevat een regeling (zoals een wet, algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling of een decentrale verordening) vooral algemene regels en daarnaast ook concretiseringen van het toepassingsbereik (bijvoorbeeld door het noemen van gebieden, middelen, plaatsen of objecten) van de algemene regels? Dan is de gehele regeling (inclusief concretiseringen) een AVV. Dit wordt het formele verknooptheidscriterium genoemd.

Wijzigen van een eerder vastgestelde regeling met concretiseringen

Wordt een eerder vastgestelde regeling later (deels) gewijzigd? Dan moet de rechter beoordelen of dat deel dat gewijzigd wordt helemaal of voor een deel als AVV of CBAS moet worden aangemerkt. Het gaat dan om het aanpassen van (delen van) een regeling. De Afdeling beslist dat voortaan het geheel van de regels en concretiseringen een AVV zijn. Op deze hoofdregel is een uitzondering. Als er onvoldoende samenhang is tussen de algemene regels in het wijzigingsbesluit en de concretiseringen, dan is er geen rechtvaardiging om het formele verknooptheidscriterium toe te passen. Dan geldt deze hoofdregel niet. De rechter merkt de concretiseringen naar tijd, plaats, persoon of object dan aan als CBAS.

Wijzigen van alleen concretiseringen

Worden in een besluit alleen de concretiseringen veranderd? Dan is dit voortaan een CBAS. In dit besluit staan namelijk geen algemene regels. Er hoeft volgens de Afdeling dan geen afweging te worden gemaakt van de voor- en nadelen van het kwalificeren van een CBAS.

Betekenis voor het omgevingsrecht

Voor de omgevingsrechtelijke praktijk is deze uitspraak van belang omdat het goed is om ervan bewust te zijn dat er beroep bij de bestuursrechter open kan staan tegen een besluit waarin het toepassingsbereik van een algemene regel wordt gewijzigd.

Dit is aan de orde bij een wijziging van de Omgevingswet, de AMvB's onder de Omgevingswet, de Omgevingsregeling, waterschapsverordening en
omgevingsverordening waarin:

• alleen het toepassingsbereik van een algemene regel (gebieden, locaties, gevallen of objecten) wordt geconcretiseerd of gewijzigd.
• algemene regels worden gewijzigd én het toepassingsbereik van een algemene regel wordt geconcretiseerd of gewijzigd maar daartussen geen samenhang bestaat.
  In deze gevallen is dus sprake van een CBAS en staat daartegen beroep bij de bestuursrechter open.

Wijzigingen waarbij algemene regels worden gewijzigd én in samenhang daarmee het toepassingsbereik wordt geconcretiseerd of gewijzigd zijn wel een AVV. Daar staat geen beroep bij de bestuursrechter tegen open.

NB: Waar we in deze tekst spreken van algemene regels, bedoelen we een naar buiten werkende, voor de direct betrokkenen bindende regel die zich voor herhaalde concrete toepassing leent. Dit omvat niet alleen algemene regels op grond van hoofdstuk 4 van de Omgevingswet maar bijvoorbeeld ook de regels over vergunningen op grond van afdeling 5.1.

Meer informatie

Lees meer op de website van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State:

• Algemeen verbindend voorschrift of concretiserend besluit van algemene strekking?
• Uitspraak 202303829/1/A2

Of bij IPLO:

• Vaststellen van de omgevingsverordening
• Vaststellen van de waterschapsverordening