Beleidsregels bij bevoegdheden op grond van de Omgevingswet

Beleidsregels

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) regelt in artikel 1:3, lid 4 wat beleidsregels zijn. Titel 4.3 van de Awb regelt een aantal algemene zaken over beleidsregels:

• Artikel 4:81 regelt wie beleidsregels kunnen vaststellen.
• Artikel 4:82 regelt dat bestuursorganen kunnen motiveren aan de hand van beleidsregels.
• Artikel 4:83 regelt dat bestuursorganen zoveel mogelijk het wettelijk voorschrift vermelden waarop de beleidsregel betrekking heeft.
• Artikel 4:84 regelt dat bestuursorganen zoveel mogelijk handelen volgens de beleidsregel.

Meer hierover vindt u op de pagina Beleidsregels.

Hieronder gaan we in op beleidsregels bij bevoegdheden op grond van de Omgevingswet.

Open normen in het omgevingsplan, de omgevingsverordening en waterschapsverordening

Overheden kunnen in het omgevingsplan, de omgevingsverordening en de waterschapsverordening open normen opnemen. Ook de algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet bevatten open normen. Bij open normen is in de tekst van de regel bewust open gelaten hoe precies aan de verplichtingen moet worden voldaan. Dat geeft flexibiliteit maar ook rechtsonzekerheid.

Open normen en nut van beleidsregels

Omdat open normen rechtsonzekerheid geven, is het soms wenselijk om te werken met beleidsregels. Dit waarborgt een consistente toepassing van de open norm bij bijvoorbeeld de vergunningverlening of het verlenen van maatwerk.

Ook voorkomen beleidsregels dat het bevoegd gezag steeds opnieuw een dragende motivering voor het besluit moet leveren. Voor de motivering van een besluit kan het bevoegd gezag namelijk volstaan met een verwijzing naar de beleidsregels (artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).

Grenzen aan open normen en beleidsregels

Er zijn met het oog op de rechtszekerheid wel grenzen aan het werken met open normen en beleidsregels:

1. Beleidsregels over de uitleg van wettelijke voorschriften bij open normen moeten altijd gaan over een bevoegdheid met een toets vooraf. Denk daarbij aan een vergunningplicht of bevoegdheid tot het nemen van een maatwerkvoorschrift. Bij zo'n bevoegdheid past het bevoegd gezag de beleidsregel toe. Algemene regels (regels die zich rechtstreeks richten tot burgers en bedrijven) met open normen lenen zich minder goed voor het vaststellen van beleidsregels bij die open normen.
2. De open norm moet voldoende concreet en objectief begrensd zijn. Dat betekent dat de regels in het omgevingsplan, de verordening of de algemene maatregel van bestuur ook zelfstandig (zonder beleidsregels) toepasbaar moeten zijn en niet mogen leiden tot willekeur. Wanneer sprake is van een open norm die voldoende concreet en objectief begrensd is, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Beleidsregels bij open normen in het omgevingsplan

Open normen in het omgevingsplan kunnen een rol spelen bij:

• het verlenen van omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit
• het vaststellen van maatwerkvoorschriften
• toezicht en handhaving (bijvoorbeeld repressief welstandstoezicht).

Dit zijn bevoegdheden die het college van burgemeester en wethouders uitoefent.

Wie stelt de beleidsregels vast

Artikel 4:81 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen over eigen bevoegdheden of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende of gedelegeerde bevoegdheden. Beleidsregels vaststellen over een bevoegdheid van een ander bestuursorgaan kan alleen als bij wettelijk voorschrift (van het Rijk of de decentrale overheid) daarvoor de mogelijkheid is geboden.

Dit betekent dat het college van burgemeester en wethouders doorgaans bevoegd is om de beleidsregels over open normen in het omgevingsplan vast te stellen. Dit is alleen anders als een wettelijk voorschrift een ander bestuursorgaan aanwijst (artikel 4:81, lid 2 Awb). Een voorbeeld daarvan is artikel 4.19 Omgevingswet. Dat kent de bevoegdheid om beleidsregels te stellen over regels in het omgevingsplan over het uiterlijk van bouwwerken, toe aan de gemeenteraad.

Jurisprudentie

Over open normen in omgevingsplannen is nog geen jurisprudentie. Over open normen over bouw- en gebruiksmogelijkheden in bestemmingsplannen heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wel uitspraken gedaan.

Deze jurisprudentie is tot stand gekomen in de context van onder andere artikel 3.1.2, lid 2, van het Besluit ruimtelijke ordening. Dat artikel keert onder de Omgevingswet niet terug. Het beginsel van rechtszekerheid speelt een doorslaggevende rol in de overwegingen van Afdeling. Zo kunnen de geformuleerde aandachtspunten mogelijk ook van waarde zijn onder de Omgevingswet.

Aandachtspunten voor het bepalen of sprake is van een open norm die voldoende concreet en objectief begrensd is, zijn volgens de Afdeling (ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388 (verwijst naar een andere website)):

1. de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien,
2. het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm,
3. de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur, en
4. de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet. Daarbij is ook van betekenis op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

Beleidsregels over welstand

Onder de Omgevingswet loopt het welstandstoezicht via het omgevingsplan. Dit betekent dat het preventief welstandstoezicht onderdeel is van het ruimtelijke toetsingstraject van vergunningaanvragen. De Omgevingswet laat gemeenten vrij hier invulling aan te geven.

Wel stelt de wet één bijzondere eis over de regels voor het uiterlijk van bouwwerken in het omgevingsplan. Als de toepassing van deze regels uitleg behoeft, moet de gemeenteraad beleidsregels vaststellen voor de beoordeling of een bouwwerk aan die regels voldoet. Deze beleidsregels moeten zo veel mogelijk toegesneden zijn op de te onderscheiden bouwwerken. Dit staat in artikel 4.19 van de Omgevingswet. Onder het hier bedoelde ‘uiterlijk’ van bouwwerken vallen de aspecten vormgeving, maatvoering, materiaalgebruik en kleurgebruik.

Gemeenten kunnen ook beleidsregels vaststellen over andere aspecten van welstand, zoals bijvoorbeeld over de plaatsing van bouwwerken. Daarvoor is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de beleidsregels vast te stellen. Is het wenselijk dat de gemeenteraad hiervoor beleidsregels vaststelt? Dan is het nodig die bevoegdheid in het omgevingsplan aan de gemeenteraad toe te kennen (artikel 4:81, lid 2, Awb).

Meer informatie over de toetsing aan welstand onder de Omgevingswet vindt u op de pagina Welstand en welstandstoets. Informatie over het overgangsrecht voor de welstandsnota vindt u op de pagina Bestaand gemeentelijk beleid onder de Omgevingswet.

Andere beleidsregels onder de Omgevingswet

Ook voor andere bevoegdheden kunnen bestuursorganen beleidsregels vaststellen. Twee voorbeelden die hierna worden toegelicht, zijn:

1. De bevoegdheid tot het van toepassing verklaren van afdeling 3.4 Awb op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 16.65, lid 4, Omgevingswet).
2. De beoordeling of er door de aanvrager is voldaan is aan de participatieverplichting bij aangewezen gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (16.55, lid 7, Omgevingswet).

Beleidsregel over van toepassing verklaren uitgebreide procedure op aanvraag omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 16.65, lid 4, Omgevingswet)

Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning mag niet van tevoren beslissen op welke gevallen zij afdeling 3.4 Awb van toepassing zal verklaren. Die beslissing moet zij per aanvraag nemen. Het bevoegd gezag kan wel beleidsregels opstellen over hoe zij de wettelijke criteria van artikel 16.65 lid 4, onder a en b, Omgevingswet uitlegt. In de beleidsregel kan het bevoegd gezag activiteiten benoemen die in ieder geval aanzienlijke gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.

Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit is bevoegd om deze beleidsregels vast te stellen.

Beleidsregel over de beoordeling of voldaan is aan de participatieverplichting bij aangewezen gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet)

Uit de participatieverplichting (artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet) volgt dat de door de aanvrager uitgevoerde participatie enige inhoud moet hebben gehad. Heeft de aanvrager in het geheel niet aan enige participatie gedaan? Dan heeft de aanvrager niet voldaan aan het aanvraagvereiste. Het bevoegd gezag kan dan de aanvraag buiten behandeling laten. Er is dan niet voldaan aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag (artikel 4:5, lid 1, onder a Algemene wet bestuursrecht). Het bevoegd gezag moet de aanvrager dan wel in de gelegenheid stellen om het gebrek te herstellen (artikel 4:5, lid 1 Algemene wet bestuursrecht).

Heeft de aanvrager wel in enige mate aan participatie gedaan? Dan moet het bevoegd gezag beoordelen of er sprake is van (voldoende) participatie. Wanneer sprake is van onvoldoende of voldoende participatie heeft de wetgever niet aangegeven. Dit zal afhangen van de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving. De participatie-inspanning van de aanvrager moet in verhouding zijn (proportioneel) ten opzichte van de aangevraagde activiteit.

De wetgever heeft de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Maar het bevoegd gezag moet dus wel beoordelen of er voldaan is aan de participatieverplichting. Deze beoordeling zou het bevoegd gezag kunnen doen door te beoordelen of de aanvrager in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de uitgevoerde participatie. Bij die beoordeling kan het bevoegd gezag gebruik maken van beleidsregels over deze beoordelingsbevoegdheid. Aandachtspunt is dat het bevoegd gezag met de beleidsregels geen extra eisen mag stellen of criteria mag opleggen aan vorm van de participatie door de initiatiefnemer. De beleidsregels gaan alleen over de eigen beoordeling.

Wel kan het bevoegd gezag in deze beleidsregels bijvoorbeeld aangeven:

• Dat bij een aanvraag met een grote impact op de omgeving, zij het belangrijk vindt dat er vooraf aan omwonenden is gevraagd welke zorgen of belangen zij zien bij het initiatief. De vorm waarmee de aanvrager de omwonenden moet raadplegen kan met beleidsregels niet worden voorgeschreven.
• Dat het participatieverslag informatie moet bevatten over of de groep geraadpleegde omwonenden representatief is in relatie tot de fysieke impact van het initiatief.
• Welke vormen van participatie het bevoegd gezag in bepaalde gevallen in ieder geval passend vindt.

Als de uitgevoerde participatie niet voldoet aan beleidsregels kan dat het bevoegd gezag helpen om te motiveren dat de verrichte participatie onvoldoende is. Het bevoegd gezag kan dan de aanvraag buiten behandeling laten.

Uiteindelijk zal uit de jurisprudentie moeten blijken wanneer er in welke gevallen sprake is van (on)voldoende participatie bij het aanvraagvereiste voor verplichte participatie.

Inspraak- of participatieverordening

Deze beleidsregels over verplichte participatie door de vergunningaanvrager mogen niet worden opgenomen in de inspraak- of participatieverordening van de gemeente. Die verordening gaat alleen over de participatie bij de voorbereiding van het beleid en de besluiten waarvoor de overheid zelf verantwoordelijk is. Meer informatie over de inspraak- of participatieverordening vindt u op de pagina Aan de slag met participatiebeleid.

Beleidsregels vaststellen vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet

Bestuursorganen kunnen al vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet beleidsregels over bevoegdheden op grond van de Omgevingswet vaststellen en bekend maken. De grondslag voor de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen bevindt zich immers niet in de Omgevingswet. Deze bevindt zich in artikel 4:81 Awb.

Bestuursorganen kunnen deze beleidsregels toepassen vanaf het moment dat de bepaling in de Omgevingswet waarop de bevoegdheid berust in werking treedt. Daarom is het verstandig om te bepalen dat deze beleidsregels gelijktijdig in werking treden met de bepaling uit de Omgevingswet waarop zij zien.

Omgaan met bestaande beleidsregels onder de Omgevingswet

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden verschillende wetten geheel of gedeeltelijk ingetrokken en vervangen door regels in het nieuwe stelsel. De bestaande beleidsregels verwijzen dan naar vervallen wettelijke bepalingen. Dit betekent dat overheden hun beleidsregels waar nodig en wenselijk moeten aanpassen aan het stelsel van de Omgevingswet.

Op de pagina's Bestaand gemeentelijk beleid onder de Omgevingswet en Bestaand provinciaal beleid onder de Omgevingswet vindt u meer informatie over:

• het aanpassen van beleidsregels aan de Omgevingswet
• het omzetten van beleidsregels naar een formele beleidsregel
• de status van bestaande beleidsregels en overgangsrecht

Bekendmaken beleidsregels

Informatie over het bekendmaken van beleidsregels vindt u op de pagina Beleidsregels.

Beleidsregels en het DSO

Beleidsregels zijn geen omgevingsdocumenten Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup). Overheden kunnen ze dus niet als zelfstandig omgevingsdocument opnemen in het DSO.

In een omgevingsdocument zoals het omgevingsplan kunt u wel een verwijzing opnemen naar een ander document zoals een document met beleidsregels. Dit kan door een woordelijke verwijzing. Ook kan gebruik worden gemaakt van het generieke XML-element ExRef.