Bestaande gemeentelijke verordeningen en het omgevingsplan

Inhoud

Op deze pagina bespreken we achtereenvolgens:

• Overgangsrecht
• Regels die de gemeente moet opnemen in het omgevingsplan
• Regels die in het omgevingsplan mogen
• Regels die niet in het omgevingsplan mogen
• Enkele veel voorkomende verordeningen en wat ermee moet gebeuren

I. Overgangsrecht

I.1 Verordeningen die automatisch onderdeel van het omgevingsplan worden

Het overgangsrecht van de Omgevingswet zorgt ervoor dat sommige verordeningen automatisch onderdeel worden van het tijdelijk gedeelte van het omgevingsplan. Dit bespreken wij per verordening hieronder.

I.2 Vergunningplichten en ontheffingsplichten die veranderen in een vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit

In artikel 22.8 van de Omgevingswet staat speciaal overgangsrecht voor bepaalde vergunningplichten en ontheffingsplichten uit bestaande gemeentelijke verordeningen. Het artikel zorgt er niet voor dat ze onderdeel van het omgevingsplan worden. Wel veranderen ze automatisch in een vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit als ze gaan over handelingen die de fysieke leefomgeving wijzigen.

Onder II en III vindt u voorbeelden van regels die de fysieke leefomgeving wel en niet wijzigen. Sommige vergunningplichten zijn heel breed en gaan gedeeltelijk wel en gedeeltelijk niet over handelingen die de fysieke leefomgeving wijzigen. In dat geval ontstaat er alleen een nieuwe vergunningplicht voor die gevallen die de fysieke leefomgeving wijzigen.

Verder moet het ook gaan om regels die de gemeente in ieder geval gedeeltelijk heeft gemotiveerd vanuit belangen die bij de fysieke leefomgeving horen.

II. Regels die de gemeente moet opnemen in het omgevingsplan

Een regel uit een verordening moet verhuizen naar het omgevingsplan als die:

• een onderdeel van de fysieke leefomgeving wijzigt
• verplicht in het omgevingsplan moet staan vanwege een instructie of instructieregels
• geldt als maatwerkregel op een voorschrift van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)

Een gemeente heeft tot eind 2029 de tijd om deze regels in het omgevingsplan op te nemen.

II.1 Regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen

Een gemeente moet regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen opnemen in het omgevingsplan (artikel 2.1, eerste lid Omgevingsbesluit).

Activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen zijn 'tastbaar'. Een paar voorbeelden uit de Nota van Toelichting bij het Invoeringsbesluit:

• het bouwen van bouwwerken
• het kappen van bomen
• het maken van een in- of uitrit
• het verleggen van kabels en leidingen
• het ontsieren van een monument

Onder Regels die in het omgevingsplan mogen vindt u enkele voorbeelden van activiteiten die de fysieke leefomgeving niet wijzigen.

II.2 Instructieregels en instructies

• In hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan instructieregels over de inhoud van het omgevingsplan. Daarnaast kunnen er instructieregels in een omgevingsverordening staan.
• Het Rijk of een provincie kan een instructie geven over de inhoud van het omgevingsplan.

II.3 Maatwerkregels

Het omgevingsplan kan in veel gevallen met maatwerkregels afwijken van de bepalingen uit het Bal of Bbl. Regels uit verordeningen die te zien zijn als een maatwerkregel, moeten dus in het omgevingsplan staan.

III. Regels die in het omgevingsplan mogen

Regels die de fysieke leefomgeving wijzigen, moeten in het omgevingsplan. Regels die wel over de fysieke leefomgeving gaan maar deze niet wijzigen, mogen in het omgevingsplan staan. Er is geen algemene plicht om ze op te nemen in het omgevingsplan.

Voorbeelden van activiteiten die de fysieke leefomgeving niet wijzigen uit de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit:

• het veroorzaken van emissies, hinder en risico's
• gebruik van bouwwerken
• traditioneel schieten
• het maken van muziek in de openbare ruimte
• het plaatsen van terrasmeubilair
• het aanbieden van vuilnis in rolcontainers
• het gebruik van een park als tijdelijke evenementenlocatie

Let op: bedenk bij bovenstaande voorbeelden dat het Bkl toch kan verplichten om bepaalde regels in het omgevingsplan op te nemen. Het veroorzaken van hinder is een activiteit die de fysieke leefomgeving niet wijzigt. Geluid is een vorm van hinder, maar het Bkl verplicht om bepaalde geluidsregels in het omgevingsplan op te nemen.

IV. Regels die niet in het omgevingsplan mogen

De volgende regels mogen niet in het omgevingsplan:

• Regels die niet gaan over de fysieke leefomgeving (artikel 1.2 en 2.4 Omgevingswet).
• Regels over onderwerpen die in andere regelgeving uitputtend zijn geregeld. Tenzij die andere regelgeving aangeeft dat het wel mag (artikel 1.4 Omgevingswet).
• Regels die afwijken van het Bal, Bbl of een omgevingsverordening en waarbij het niet mogelijk is maatwerkregels in het omgevingsplan op te nemen (artikel 4.6, derde lid Omgevingswet).
• Regels die de infrastructuur van het Rijk belemmeren (artikel 5.163 Bkl).

Daarnaast staat in artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit dat regels op basis van de volgende artikelen van de Gemeentewet nooit in het omgevingsplan mogen:

• 151a, eerste lid: het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling
• 151b, eerste lid: aanwijzen veiligheidsrisicogebied
• 151c, eerste lid: inzet van camera's voor handhaving van de openbare orde
• 151d, eerste lid: het veroorzaken van ernstige en herhaaldelijke hinder vanuit een woning
• 154a, eerste lid: het tijdelijk ophouden van groepen van personen
• 154, eerste lid, en 154b, eerste lid: straffen bij overtreding van gemeenteverordeningen
• 172, tweede lid: beëindigen of te beletten van overtredingen op het gebied van de openbare orde
• 174, derde lid: toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden
• 216: gemeentelijke belastingen

V. Bespreking van enkele verordeningen

Hieronder geven we in grote lijnen aan wat een gemeente na invoering van de Omgevingswet met een aantal verordeningen moet doen. De inhoud van verordeningen kan per gemeente verschillen. We gaan uit van 'standaard' verordeningen. Het is daarom zeer goed mogelijk dat in bepaalde gevallen het onderstaande niet klopt. Elke gemeente moet haar eigen afwegingen maken.

Afvalstoffenverordening

In de afvalverordening staan bepaalde regels over huishoudelijke afvalstoffen en zwerfafval. Na invoering van de Omgevingswet staat in artikel 10.23 van de Wet milieubeheer dat deze regels zowel in een aparte afvalstoffenverordening als in het omgevingsplan mogen staan. Bijzonder hieraan is dat regels die de fysieke leefomgeving wijzigen ook in een aparte verordening mogen staan.

Algemene plaatselijke verordening

De Algemene plaatselijke verordening (APV) is een zeer grote en diverse verordening. Een gemeente moet per onderdeel bekijken waar de regels thuishoren. Veel regels kunnen in de APV blijven staan. Hieronder volgen enkele voorbeelden van regels uit de APV.

Volgens een voorschrift in veel APV's is een standplaatsvergunning voor bepaalde activiteiten verplicht. Dit is een typisch voorbeeld van een voorschrift dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving wijzigt. Daarom horen regels over standplaatsvergunningen thuis in het omgevingsplan.

In de staan APV meestal geluidsvoorschriften. Op grond van het Bkl moet het omgevingsplan bepaalde geluidsvoorschriften bevatten. Het ligt dus voor de hand om alle geluidsvoorschriften op te nemen in het omgevingsplan. Toch is er geen algemene plicht om alle geluidsvoorschriften in het omgevingsplan te zetten.

De VNG heeft een uitgebreide Handreiking APV en omgevingsplan omgevingsplan opgesteld.

Beheersverordening

De beheersverordening van de Wet ruimtelijke ordening wordt automatisch onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De gemeente hoeft dus geen actie te ondernemen (artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet). Wel zullen de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan aan het einde van de overgangsfase naar het nieuwe deel moeten zijn verplaatst (artikel 22.6 Invoeringswet Omgevingswet).

Bomenverordening

Het kappen van een boom wijzigt de fysieke leefomgeving. Regels over kappen moeten dus naar het omgevingsplan.

Bouwverordening

De bouwverordening regelt 2 onderwerpen: het tegengaan van bouwen op verontreinigde grond en welstandsadvisering.

De bouwverordening heeft artikel 8 van de Woningwet als basis. Maar de Invoeringswet Omgevingswet schrapt dit artikel. Dit wordt op de volgende manier opgelost:

• Bepalingen over bouwen op verontreinigde bodem gaan via de bruidsschat naar het omgevingsplan. Het Aanvullingsbesluit bodem regelt dit. Het Aanvullingsbesluit voegt beoordelingsregels en vergunningvoorschriften toe voor een omgevingsplanactiviteit over bouwen. Het gaat specifiek om artikelen 22.29, 22.30 en 22.31 van de bruidsschat. Daarnaast komen er via het Aanvullingsbesluit bodem instructieregels in paragraaf 5.1.4.5 van het Bkl. De gemeente moet bij een wijziging van het omgevingsplan die instructieregels toepassen.
• De gemeenteraad moet op grond van artikel 17.9 Omgevingswet opnieuw een welstandscommissie instellen. Deze wordt een gemeentelijke adviescommissie. De gemeente moet vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet in ieder geval een commissie instellen voor omgevingsplanactiviteiten voor gebouwde of aangelegde rijksmonumenten.

Lees ook de handreiking Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Doelgroepenverordening

Een doelgroepenverordening op basis van het Besluit ruimtelijke ordening blijft gelden na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zie artikel 8.2.15a van het Invoeringsbesluit Omgevingswet, te vinden in het Verzamelbesluit Omgevingswet. Hij houdt op te gelden op het moment dat de overgangsfase van het omgevingsplan is afgelopen. Dan moet de gemeente dus ook de doelgroepenverordening in het omgevingsplan hebben verwerkt.

Let op: als de gemeente het omgevingsplan wijzigt, moet de wijziging aan de regels van het Bkl voldoen. Van belang daarbij is artikel 5.161c van het Bkl. Dit treedt in werking als een omgevingsplan bouwactiviteiten toelaat waarvoor de overheid verplicht kosten moet verhalen. Zie de webpagina over dit onderwerp.

Erfgoedverordening of archeologieverordening

Regels in erfgoedverordeningen en archeologieverordeningen zijn met name gebaseerd op artikel 3.16 van de Erfgoedwet en artikel 38 van de Monumentenwet 1988.

Regels in een verordening die artikel 3.16 Erfgoedwet als grondslag hebben, moeten naar het omgevingsplan als ze gaan over activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen. Regels die niet gaan over de fysieke leefomgeving mogen achterblijven in de verordening. Dat zijn voornamelijk regels over cultuurgoederen (roerend cultureel erfgoed).

Regels in een verordening die artikel 38, eerste lid van de Monumentenwet 1988 als basis hebben, worden automatisch onderdeel van het tijdelijk gedeelte van het omgevingsplan (artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet). Wel zullen de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan aan het einde van de overgangsfase naar het nieuwe deel moeten zijn verplaatst (artikel 22.6 Invoeringswet Omgevingswet).

Exploitatieverordening

De exploitatieverordening kan bepalingen bevatten over grondexploitatieovereenkomsten. De bepalingen gaan over de inhoud en de procedure. Een exploitatieverordening die onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) tot stand is gekomen, is gebaseerd op artikel 6.23 Wro. De Wro en daarmee de rechtsgrond van de verordening komt te vervallen.

Afdeling 13.6 van de Omgevingswet regelt het kostenverhaal bij grondexploitatie. Een gemeente moet regels over kostenverhaal opnemen in het omgevingsplan voor zover sprake is van aangewezen kostensoorten en activiteiten. De regeling voor kostenverhaal van de Omgevingswet is uitputtend bedoeld. Dat betekent dat het niet mogelijk is om op grond van artikel 121 van de Gemeentewet een aparte verordening voor kostenverhaal op te stellen.

Wel bevat artikel 4.112 van de Invoeringswet Omgevingswet een regeling voor grondexploitatieovereenkomsten die vóór inwerkingtreding van Omgevingswet zijn gesloten. Hiervoor blijft het oude recht gelden, inclusief de oude exploitatieverordening.

Geurverordening

De geurverordening wordt automatisch onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De gemeente hoeft geen actie te ondernemen (artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet). Wel zullen de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan aan het einde van de overgangsfase naar het nieuwe deel moeten zijn verplaatst (artikel 22.6 Invoeringswet Omgevingswet).

Legesverordening

Leges zijn geen regels die gelden voor activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen. Ze zijn namelijk gekoppeld aan bijvoorbeeld het doen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Dit is wat anders dan een regel die geldt voor de vergunningplichtige activiteit zelf. Ze hoeven dus niet naar het omgevingsplan. Het ligt voor de hand om ze in een aparte verordening te regelen. Gemeentes moeten natuurlijk bestaande legesverordeningen wijzigen. Namen en rechtsgronden van de legesplichtige handelingen veranderen namelijk door invoering van de Omgevingswet.

Monumentenverordening

Monumentenverordeningen bestaan grotendeels of volledig uit regels voor activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen. Die moeten dus naar het omgevingsplan.

Nota bodembeheer, bodemkwaliteitskaart en bodemfunctieklassenkaart

De nota bodembeheer is een instrument dat hoort bij een onder het Besluit bodemkwaliteit vastgestelde bodemkwaliteitskaart en/of bodemfunctieklassenkaart. Soms bevat de nota gebiedsspecifieke regels en beleid. Hiermee wijkt de gemeente af van de generieke (landelijk vastgestelde) normen voor het toepassen van grond of baggerspecie. Soms bevat een nota bodembeheer ook regels en beleidsregels voor onderwerpen als saneren of bouwen op verontreinigde bodem.

De vraag welke onderdelen van de nota bodembeheer naar het omgevingsplan kunnen of moeten, speelt alleen bij regels die initiatiefnemers rechtstreeks binden. Wanneer deze gaan over activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen, moet ze naar het omgevingsplan. Regels die wel over de fysieke leefomgeving gaan, maar deze niet wijzigen mogen naar het omgevingsplan. Andere (beleids)regels of beleidsregels mogen niet naar het omgevingsplan. Hieronder staan een aantal voorbeelden van onderwerpen die wel of niet passen in het omgevingsplan:

• Voor een deel van de nota bodembeheer geldt overgangsrecht. De bodemfunctieklassenkaart en gebiedsspecifiek beleid worden door het overgangsrecht automatisch onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
• De bodemkwaliteitskaart die een gemeente als milieuhygiënische verklaring onder het Besluit bodemkwaliteit (oud) heeft vastgesteld, wordt geen onderdeel van het omgevingsplan. Het blijft een los beleidsdocument. Dit blijft na inwerkingtreding van de Omgevingswet bruikbaar als basis voor de afgifte van een milieuverklaring bodemkwaliteit op grond van hoofdstuk 2A van het Besluit bodemkwaliteit (nieuw). De gemeente hoeft geen actie te ondernemen. Vijf jaar na vaststelling van de bodemkwaliteitskaart moet de gemeente deze actualiseren.
• De gemeente kan overige onderdelen uit de nota bodembeheer als maatwerkregels of decentrale regels overzetten naar het omgevingsplan. Voorwaarde hierbij is wel dat het gaat om regels over de fysieke leefomgeving. Regels over activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen moeten naar het omgevingsplan. Aandachtspunt is wel om na te gaan of deze regels niet overlappen met algemene regels voor milieubelastende activiteiten uit het Bal of regels uit de bruidsschat. Onderdelen uit de nota bodembeheer die meer dienen als beleidsregels of als uitleg van landelijke regelgeving, passen niet in het omgevingsplan.

Door het programma Bodembeheer van de Toekomst is het Informatieblad transitienota bodembeheer en bodemkwaliteits- en bodemfunctiekaarten naar het stelsel van de Omgevingswet (pdf, 742 kB) opgesteld als hulpmiddel voor gemeenten.

Verordening afvoer regen- en grondwater

De verordening afvoer regen- en grondwater wordt automatisch onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De gemeente hoeft geen actie te ondernemen (artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet). Wel zullen de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan aan het einde van de overgangsfase naar het nieuwe deel moeten zijn verplaatst (art. 22.6 Invoeringswet Omgevingswet).

Verordening interferentiegebieden bodemenergiesystemen

Gemeenten konden bij verordening interferentiegebieden aanwijzen (artikel 2.2b, lid 1, van het Besluit omgevingsrecht). Doel hiervan was om interferentie tussen gesloten of open bodemenergiesystemen onderling te voorkomen of ter bevordering van een doelmatig gebruik van bodemenergie.

Van kracht zijnde verordeningen interferentiegebieden bodemenergiesystemen, blijven tot het einde van de overgangsfase van het omgevingsplan gelden. Dit volgt uit artikel 8.2.11 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Na de overgangsfase vindt de eventuele aanwijzing van interferentiegebieden in het omgevingsplan plaats.

Verordening (werkzaamheden) kabels en leidingen of verordening ondergrondse infrastructuren

Infrastructuur is onderdeel van de fysieke leefomgeving. Ook energie-infrastructuur en telecommunicatie-infrastructuur vallen onder dit begrip. Echter: de Telecommunicatiewet bevat in artikel 5.4, vierde lid, een uitputtende regeling voor een verordening over werkzaamheden voor een elektronisch communicatienetwerk. Alle bepalingen die hier over gaan, moeten dus in een aparte verordening blijven staan.

De regels over kabels en leidingen die niet over openbare elektronische communicatienetwerken gaan, moeten naar het omgevingsplan.

Verordening woonruimtebemiddeling

Het doel van de verordening woonruimtebemiddeling is het verdelen van schaarste woonruimte. Dit is een onderwerp dat niet hoort tot de fysieke leefomgeving.

Meer informatie

• Handreiking verordeningen en het omgevingsplan, VNG
• Webinar, Handreiking verordeningen en omgevingsplan, oktober 2020, VNG
• Modelverordeningen worden aangepast met oog op Omgevingswet, VNG
• Modelverordeningen, VNG
• Nieuwsbericht VNG Stand van zaken APV en de Omgevingswet - juli 2021
• Over bouwen op verontreinigde bodem: Bouwsteen Aanvullingsspoor, Samen de diepte in