Financiële zekerheid bij eerste vergunning, bij wijziging en bij intrekking

Inhoud artikelen Omgevingswet

• Artikel 13.5 gaat over financiële zekerheid bij een omgevingsvergunning (zie de pagina Vergunningvoorschriften financiële zekerheid: grondslagen).
• Artikel 5.34, lid 1, verplicht tot het verbinden van de voorschriften aan de omgevingsvergunning die nodig zijn in verband met de in de beoordelingsregels genoemde criteria.
• De artikelen 5.39 en 5.40 wijzen gevallen aan waarin het bevoegd gezag aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften moet of kan wijzigen. Of de vergunning moet of kan intrekken.
• Artikel 13.5, lid 1, bepaalt dat het Rijk bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) gevallen aanwijst waarin een omgevingsvergunning voorschriften over financiële zekerheid moet of kan bevatten.
• Ook de artikelen 5.34, 5.39 en 5.40 bevatten grondslagen voor de nadere invulling daarvan bij AMvB.

Betekenis artikel 13.5 Omgevingswet

Artikel 13.5 is een specifieke invulling van de algemeen geformuleerde bevoegdheden in hoofdstuk 5 van de Omgevingswet. Dat zijn ook de bevoegdheden uit de artikelen 5.34, 5.39 en 5.40. Daarmee gaat artikel 13.5 over zowel voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning bij de eerste vergunningverlening, als later de voorschriften wijzigen of de vergunning intrekken.

Invulling bevoegdheden en beoordelingsregels

De invulling van de bevoegdheden uit de artikelen 5.34, 5.39 en 5.40 Omgevingswet staat meestal in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup). Artikel 13.5, lid 1, Omgevingswet is een specifieke invulling van artikel 5.34 in de Omgevingswet zelf.

Regels over financiële verplichtingen staan in de Omgevingswet in een apart hoofdstuk: hoofdstuk 13. Het doel van artikel 13.5, lid 1, is om duidelijk te maken dat het bevoegd gezag op grond van artikel 5.34, lid 1, Bkl in sommige gevallen voorschriften over financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning moet of kan verbinden. Voor andere – niet-financiële – onderwerpen regelt het Bkl dit.

Artikel 5.34, lid 1, Omgevingswet is dus ook het kader om voorschriften over financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning te verbinden. In dat artikellid staat dat het bevoegd gezag de voorschriften aan de vergunning moet verbinden die nodig zijn in verband met de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning. Deze beoordelingsregels staan in het Bkl. Ook de invulling bij AMvB van de regels over het verbinden van voorschriften, het wijzigen van voorschriften en het intrekken van de vergunning staat in het Bkl.

Het onderwerp financiële zekerheid valt binnen het toepassingsbereik van de beoordelingsregels voor de activiteiten waarvoor het bevoegd gezag voorschriften aan de omgevingsvergunning moet of kan verbinden. De wijze van toetsing aan de beoordelingsregels bij voorschriften over financiële zekerheid is wel anders bij voorschriften die het bevoegd gezag moet opstellen, dan in gevallen waarin dit facultatief is. Dat leggen we hierna uit.

Soms heeft de wetgever al getoetst

In het Omgevingsbesluit wijst de wetgever gevallen aan waarin het bevoegd gezag voorschriften over financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning moet verbinden (artikel 8.6). In deze gevallen heeft de wetgever al de op grond van artikel 5.34, lid 1, Omgevingswet vereiste toets verricht of dit nodig is in verband met de beoordelingsregels. Dit volgt uit artikel 13.5, lid 1, in samenhang met de aanwijzing van die gevallen in artikel 8.6 Omgevingsbesluit. Het bevoegd gezag hoeft in die gevallen dus de toets aan de beoordelingsregels niet meer zelf te verrichten en kan dat in feite ook niet meer.

Bij de onderwerpen waarvoor niet in de Omgevingswet, maar in het Bkl staat dat het bevoegd gezag daarover voorschriften aan de omgevingsvergunning moet verbinden, is dat niet anders. Overigens blijft het bevoegd gezag in deze 'verplichte' gevallen van financiële zekerheid wel beleidsruimte houden als het gaat om de vorm en hoogte ervan. Het bevoegd gezag regelt deze aspecten in vergunningvoorschriften.

Soms moet het bevoegd gezag wel zelf toetsen

In de in artikel 8.5 Omgevingsbesluit aangewezen gevallen waarin het bevoegd gezag voorschriften over financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning kan verbinden, moet het bevoegd gezag wel zelf de toets verrichten of dat in verband met de beoordelingsregels nodig is. Het kan bij deze facultatieve gevallen gaan om milieubelastende activiteiten, ontgrondingsactiviteiten en wateractiviteiten.

De beoordelingsregels die van belang zijn voor deze activiteiten staan in de artikelen 8.9, 8.76 en 8.84 Bkl. Gelet op de in artikel 13.5, lid 1, Omgevingswet genoemde belangen waartoe financiële zekerheid dient, bieden deze beoordelingsregels voor een voorschrift over financiële zekerheid in theorie de ruimte. Of in een concreet geval aanleiding is voor een voorschrift over financiële zekerheid, moet het bevoegd gezag nader bezien. Daarbij geldt voor de bovengenoemde activiteiten in algemene zin het volgende:

• Milieubelastende activiteit: financiële zekerheid stellen kan vallen onder een of meer van de criteria genoemd in artikel 8.9, lid 1, Bkl. Daarbij zijn bijvoorbeeld van belang het geïntegreerd voorkomen of beperken van milieuverontreiniging (onder a), het niet veroorzaken van significante verontreiniging (onder e) en het na beëindiging van de activiteit geschikt maken van terrein voor toekomstig gebruik (onder h).
• Ontgrondingsactiviteit: financiële zekerheid stellen kan vallen onder het in artikel 8.76, lid 1, Bkl genoemde criterium 'doelen van de wet'.
• Wateractiviteit: financiële zekerheid stellen kan vallen onder een of meer van de criteria genoemd in artikel 8.84, lid 1, Bkl.

Als het bevoegd gezag beslist tot het verbinden van een voorschrift over financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning, heeft het beleidsruimte als het gaat om de vorm en hoogte van de te stellen financiële zekerheid. Het bevoegd gezag regelt deze aspecten in vergunningvoorschriften.

Wijzigen voorschriften over financiële zekerheid of intrekken vergunning vanwege financiële zekerheid

Wat we hiervoor hebben gezegd over het moeten of kunnen verbinden van voorschriften over financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning, geldt bij:

• de (eerste) verlening van de vergunning
• een (latere) wijziging van de vergunningvoorschriften met toepassing van artikel 5.39 of 5.40 Omgevingswet
• intrekking van de vergunning met toepassing van artikel 5.39 of 5.40 Omgevingswet.

Artikel 5.39 van de Omgevingswet regelt wanneer er een verplichting tot wijziging van de voorschriften of intrekking van de omgevingsvergunning bestaat. Artikel 5.40 geeft aan wanneer dit een bevoegdheid is.

Voor de facultatieve gevallen om vergunningvoorschriften over financiële zekerheid op te stellen, werken de beoordelingsregels op dezelfde manier als we hiervoor bij de verlening van de omgevingsvergunning hebben beschreven. Zie artikel 8.97 Bkl. Hierin staat dat het bevoegd gezag de vergunningvoorschriften kan wijzigen, of de vergunning kan intrekken, op dezelfde gronden als voor het weigeren van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag toetst dus aan de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning.

Artikel 8.97 Bkl is ook van toepassing op de gevallen waarin er een verplichting bestaat om voorschriften over financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning te verbinden. Deze verplichting neemt namelijk niet weg dat er later altijd aanleiding kan zijn om – vanwege financiële zekerheid – de inhoud van deze voorschriften te wijzigen of de vergunning in te trekken. Er is overgangsrecht voor bestaande gevallen waarvoor de verplichting vergunningvoorschriften over financiële zekerheid op te stellen voor het eerst onder de Omgevingswet is gaan gelden. Dit overgangsrecht leggen we hierna uit.

Overgangsrecht wijzigen voorschriften over financiële zekerheid (verplichte gevallen)

In artikel 12.33 Bkl staat de grondslag voor het wijzigen van vergunningvoorschriften bij bestaande gevallen waarvoor voor het eerst een verplichting is gaan gelden om vergunningvoorschriften over financiële zekerheid op te stellen. Deze bepaling verplicht ertoe om in deze gevallen aan al verleende onherroepelijke omgevingsvergunningen binnen de in het artikel gestelde termijn van 2 jaar voorschriften over financiële zekerheid te verbinden.

Bij de toepassing van dit artikel hoeft het bevoegd gezag de toets aan de beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning dus niet meer zelf te verrichten. Zie onder het tussenkopje Soms heeft de wetgever al getoetst. Het bevoegd gezag heeft ook in deze gevallen beleidsruimte bij het bepalen van de vorm en hoogte van financiële zekerheid.

Invulling voorschriften over financiële zekerheid in een concreet geval

Hiervoor hebben we al opgemerkt dat het bevoegd gezag beleidsruimte heeft bij het opstellen van vergunningvoorschriften over financiële zekerheid. Zowel wanneer het deze vergunningvoorschriften moet opstellen, als wanneer het dit mag doen. De beleidsruimte heeft betrekking op de vorm en hoogte van de financiële zekerheid. Voor het invullen van deze beleidsruimte gelden wel regels op grond van de artikelen 8.9, 8.10 en 8.10a Omgevingsbesluit.

Ook artikel 8.8 Omgevingsbesluit is bij het opstellen van vergunningvoorschriften over financiële zekerheid van belang. Dat artikel bevat afwegingscriteria waarmee het bevoegd gezag, als het voorschriften opstelt of wijzigt, in ieder geval rekening moet houden. Het artikel geldt naast de eerder genoemde beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning uit het Bkl. De beoordelingsregels maken in algemene zin duidelijk met het oog op welk te beschermen doel of belang het bevoegd gezag vergunningvoorschriften over financiële zekerheid kan opstellen. De criteria in artikel 8.8 Omgevingsbesluit vormen een inhoudelijk kader voor de nadere invulling van deze voorschriften in een concreet geval.

De criteria van artikel 8.8 Omgevingsbesluit gelden op grond van dat artikel alleen in de facultatieve gevallen van financiële zekerheid (artikel 8.5 Omgevingsbesluit). Het bevoegd gezag mag echter ook in de gevallen waarvoor er een verplichting bestaat tot het opstellen of wijzigen van een voorschrift over financiële zekerheid (artikel 8.6 Omgevingsbesluit), gebruikmaken van die criteria. Zie pagina 1751 van de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Stb. 2020, 400). Dat geldt uiteraard alleen voor zover daartoe binnen die verplichting de ruimte bestaat.

Voorgenomen aanpassing artikel 13.5 Omgevingswet

Het is de bedoeling om bij de eerstkomende aanpassing van de Omgevingswet artikel 13.5, lid 1, te verduidelijken. De inhoud en strekking van artikel 13.5, lid 1, wijzigen niet.

Met de voorgenomen aanpassing verschuift de nadruk die nu in de formulering van artikel 13.5, lid 1, ligt op de aanwijzing van gevallen, naar de verplichting of de mogelijkheid in de aangewezen gevallen vergunningvoorschriften over financiële zekerheid op te stellen. De formulering van artikel 13.5, lid 1, gaat daardoor lijken op artikel 13.6 Omgevingswet. Artikel 13.6 gaat over financiële vergunningvoorschriften, anders dan vergunningvoorschriften over financiële zekerheid, voor een omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit. Ook sluit artikel 13.5, lid 1, in zijn nieuwe formulering beter aan op de formulering van de artikelen in het Bkl over vergunningvoorschriften die het bevoegd gezag moet of kan opstellen.

Uiteraard zal de wetgever ook kijken of de voorgenomen aanpassing van artikel 13.5, lid 1, nog moet leiden tot wijzigingen in bepalingen over financiële zekerheid in de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit of het Bkl. Dit heeft geen gevolgen voor het gebruikmaken van de artikelen 5.34, 5.39 en 5.40 Omgevingswet om vergunningvoorschriften over financiële zekerheid op te stellen of te wijzigen. Ook zijn er geen gevolgen voor de relatie met artikel 13.5 Omgevingswet.

Meer informatie

• Vergunningvoorschriften financiële zekerheid: grondslagen
• Vergunningvoorschriften financiële zekerheid: aanwijzen gevallen en afweging
• Vergunningvoorschriften financiële zekerheid: vorm, hoogte, duur en bewijs
• Omgevingsvergunning (overzichtspagina)