Vergunningvoorschriften financiële zekerheid: aanwijzen gevallen en afweging
Het bevoegd gezag kan vergunningvoorschriften stellen voor financiële zekerheid. Ook kan het een afweging maken bij het vaststellen en opheffen van die voorschriften.
Afdeling 8.3 van het Omgevingsbesluit wijst vergunningplichtige activiteiten aan waarbij voorschriften kunnen of moeten worden gesteld voor financiële zekerheid. Hierbij zijn er 2 categorieën. De eerste categorie, waarbij het bevoegd gezag zelf mag beslissen of het voorschriften stelt voor financiële zekerheid. En de tweede categorie, waarbij het bevoegd gezag verplicht is voorschriften voor financiële zekerheid te stellen.
Eerste categorie: zelf beslissen
Artikel 8.5 van het Omgevingsbesluit wijst de gevallen aan waarbij het bevoegd gezag zelf mag beslissen of het voorschriften voor financiële zekerheid in de omgevingsvergunning opneemt.
| Omschrijving | Bedoeld in ... van het Besluit activiteiten leefomgeving |
|---|---|
| een wateractiviteit | - |
| een ontgrondingsactiviteit | - |
| het op of in de bodem brengen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen | artikel 3.40b |
| het verbranden van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen | artikel 3.40d |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor het behandelen van afvalwater | artikel 3.41, onder a |
| het exploiteren van een zuiveringsvoorziening voor het zuiveren van ingezameld of afgegeven afvalwater | artikel 3.41, onder b |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor het verwijderen of nuttig toepassen van gevaarlijke afvalstoffen | artikel 3.78, eerste lid, onder a |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor het verwijderen of nuttig toepassen van ongevaarlijke afvalstoffen | artikel 3.78, eerste lid, onder b |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor het tijdelijk opslaan van gevaarlijke afvalstoffen | artikel 3.78, eerste lid, onder c |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor het ondergronds opslaan van gevaarlijke afvalstoffen | artikel 3.78, eerste lid, onder d |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor de destructie of het verwerken van kadavers of dierlijk afval | artikel 3.81 |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor het storten van afvalstoffen | artikel 3.84, eerste lid, onder a |
| het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het storten van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen op een stortplaats | artikel 3.84, eerste lid, onder b |
| het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het storten of verzamelen van winningsafvalstoffen in een winningsafvalvoorziening | artikel 3.84, eerste lid, onder c |
| het exploiteren van een IPPC-installatie voor het verwijderen of het nuttig toepassen van afvalstoffen in een afvalverbrandingsinstallatie of afvalmeeverbrandingsinstallatie | artikel 3.87 |
| het demonteren van ingezamelde of afgegeven autowrakken of wrakken van tweewielige motorvoertuigen | artikel 3.152 |
| het voorbehandelen van ingezameld of afgegeven rubberafval of kunststofafval voor verdere recycling | artikel 3.159 |
| het voorbehandelen van ingezameld of afgegeven metaalafval voor verdere recycling | artikel 3.163 |
| het verwerken van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen | artikel 3.184 |
Wat nieuw is en wat niet
De mogelijkheid om een vergunningvoorschrift voor financiële zekerheid op te nemen in de vergunning voor afvalverwerkende activiteiten geldt voor meerdere afvalverwerkende activiteiten waarvoor op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) een vergunningplicht geldt. Het gaat hier om bedrijven in de afvalsector waarvoor ten tijde van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer het instrument van financiële zekerheid gold, maar waarvoor dat in 2009 op verzoek van de Tweede Kamer is opgeheven. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is deze mogelijkheid dus teruggekomen.
Voor wateractiviteiten en ontgrondingsactiviteiten was het onder de Waterwet en de Ontgrondingenwet al mogelijk om voorschriften voor financiële zekerheid aan een vergunning te verbinden. De Waterwet en de Ontgrondingenwet zijn grotendeels opgegaan in de Omgevingswet, dus dit is zo gebleven.
Omgaan met bestaande omgevingsvergunningen
Het bevoegd gezag kan aan bestaande omgevingsvergunningen voor afvalverwerkende bedrijven voorschriften voor financiële zekerheid verbinden. Het bevoegd gezag kan dat doen met toepassing van de algemene gronden voor het wijzigen van vergunningvoorschriften. Zie artikel 5.40, lid 1, Omgevingswet, in samenhang met artikel 8.97 Besluit kwaliteit leefomgeving. Dat kan vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Het bevoegd gezag kan per geval en op elk moment beoordelen of aanpassing van de vergunning nodig is met het oog op financiële zekerheidstelling. Het bevoegd gezag kan hiervoor dus gebruikmaken van het algemene gronden voor het wijzigen van vergunningvoorschriften. De wetgever heeft voor deze situatie daarom ook geen specifiek overgangsrecht gemaakt. Als het gaat om de tweede categorie gevallen waarvoor de verplichting geldt vergunningvoorschriften voor financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning te verbinden, is dat anders. Zie verderop op deze pagina, bij de bespreking van die tweede categorie (onder de tussenkop Hoe omgaan met bestaande omgevingsvergunningen majeure risicobedrijven?).
Afweging bij het vaststellen en opheffen van financiële zekerheid
Het bevoegd gezag toetst of het wel of niet een voorschrift voor financiële zekerheid opneemt aan de beoordelingsregels voor de aangevraagde omgevingsvergunning uit het Besluit kwaliteit leefomgeving. Ook moet het daarbij rekening houden met een aantal concrete afwegingscriteria. Deze afwegingscriteria zijn geregeld in artikel 8.8 van het Omgevingsbesluit. Op die afwegingscriteria gaan we hierna in deze paragraaf verder in. Meer informatie over de verhouding tussen de afwegingscriteria en de beoordelingsregels staat op de pagina Vergunningvoorschriften financiële zekerheid: grondslagen.
Het bevoegd gezag moet op grond van artikel 8.8 Omgevingsbesluit in ieder geval rekening houden met de volgende afwegingscriteria:
- de financiële draagkracht van degene die de activiteit verricht
- de aanwezigheid en de aard van de stoffen die nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen veroorzaken
- de maximaal verwachte schade die kan voortvloeien uit door de activiteit veroorzaakte nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving
- de technische en bedrijfsorganisatorische veiligheidsmaatregelen die het bedrijf al heeft genomen ter voorkoming en beperking van schade als bedoeld onder c
- de verhouding tussen het risico op schade als bedoeld onder c van een bepaalde omvang en de daarmee gemoeide kosten van het stellen van financiële zekerheid
- de naleving van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften
- de verhouding tussen de criteria, bedoeld onder a tot en met f
Het bevoegd gezag beoordeelt dus of de door het bevoegd gezag gewenste financiële zekerheidstelling in verhouding staat tot onder meer de kosten voor het bedrijf. Daarnaast betrekt het bij de beoordeling ook de aanwezige risicovolle stoffen en de veiligheidszorg van een bedrijf. In juridische termen: het bevoegd gezag beoordeelt bij deze afweging de evenredigheid en proportionaliteit van het stellen van financiële zekerheid.
Opheffen of intrekken financiële zekerheid
Als het bevoegd gezag het vergunningvoorschrift voor financiële zekerheid wil intrekken, moet het dezelfde afwegingscriteria toepassen. Intrekken kan aan de orde zijn bij bepaalde wijzigingen in het verrichten van de activiteit die van belang zijn voor de financiële zekerheidstelling.
Het bevoegd gezag kan het vergunningvoorschrift bijvoorbeeld intrekken als blijkt dat er voldoende garanties zijn dat eventuele aansprakelijkheid voor schade is afgedekt.
Het bevoegd gezag kan het voorschrift ook intrekken als het risico op schade door gewijzigde omstandigheden dusdanig beperkt is, dat financiële zekerheidstelling niet meer noodzakelijk of proportioneel is. Bijvoorbeeld door een verandering in de aard of omvang van de risicovolle activiteiten of aanvullende veiligheidsmaatregelen die het bedrijf heeft getroffen.
Tweede categorie: verplichting
Artikel 8.6 van het Omgevingsbesluit wijst de gevallen aan waarbij het bevoegd gezag altijd voorschriften voor financiële zekerheid aan de omgevingsvergunning moet verbinden.
| Omschrijving | Bedoeld in ... van het Besluit activiteiten leefomgeving |
|---|---|
| het storten van afvalstoffen op een stortplaats, met uitzondering van een stortplaats waar alleen baggerspecie wordt gestort, voor zover het gaat om het nakomen van voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden over de bovenafdichting als bedoeld in artikel 8.48, vierde lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving | artikel 3.84, eerste lid, onder a of b |
| het storten van baggerspecie op een stortplaats waar alleen baggerspecie wordt gestort, voor zover het gaat om het nakomen van de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden over het zo nodig aanbrengen van een geohydrologisch isolatiesysteem of een afdeklaag op de gestorte baggerspecie na het beëindigen van de stortwerkzaamheden | artikel 3.84, eerste lid, onder a of b |
|
het storten of verzamelen van winningsafvalstoffen in een winningsafvalvoorziening, voor zover het gaat om: 1°. het nakomen van de voorschriften die op grond van paragraaf 8.5.2.6 van het Besluit kwaliteit leefomgeving aan de omgevingsvergunning zijn verbonden 2°. het nakomen van regels als bedoeld in paragraaf 8.2 van de Wet milieubeheer |
artikel 3.84, eerste lid, onder c |
| het opslaan, herverpakken of bewerken van vuurwerk of pyrotechnische artikelen voor theaterverbruik | artikel 3.31, eerste lid, onder c en d |
| het exploiteren van een Seveso-inrichting | artikel 3.50 |
| het exploiteren van een IPPC-installatie | artikel 3.72 |
Wat nieuw is en wat niet
De verplichting om een vergunningvoorschrift voor financiële zekerheid op te nemen in de vergunning voor de exploitatie van majeure risicobedrijven (artikel 8.6, lid 1 onder e en f) is nieuw. Het gaat hier om Seveso-inrichtingen en IPPC-installaties voor de basischemie. Vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet gold er geen verplichting om voorschriften voor financiële zekerheid in de vergunning voor die bedrijven op te nemen. Aanleiding voor deze nieuwe verplichting in de Omgevingswet was het faillissement van 2 grote chemiebedrijven. Die bedrijven veroorzaakten ernstige schade aan de fysieke leefomgeving. De hoge kosten om dit ongedaan te maken, kwamen voor rekening van de overheid en daarmee de samenleving. Daarom heeft de wetgever ervoor gekozen om voor een beperkte groep bedrijven, namelijk de majeure risicobedrijven, vergunningvoorschriften voor financiële zekerheid verplicht te stellen.
Voor stortplaatsen, winningsafvalvoorzieningen en voorzieningen voor het opslaan van pyrotechnische artikelen voor theatergebruik is het een voortzetting van bestaande regels over financiële zekerheid.
Verhouding met Mijnbouwwet
Kan de minister van Economische Zaken en Klimaat voor omgevingsschade door een mijnbouwwerk op grond van de artikelen 46, 47 en 48 van de Mijnbouwwet financiële zekerheidstelling eisen? Dan valt dit buiten de verplichting van artikel 8.6, lid 1, onder e, van het Omgevingsbesluit. Dit staat in artikel 8.6, lid 2 van het Omgevingsbesluit. Het maakt voor de mogelijkheden voor het stellen van voorschriften voor financiële zekerheid op grond van artikel 8.6, lid 1 niet uit op welke wijze de financiële zekerheidstelling op grond van de Mijnbouwwet feitelijk is geregeld.
De regels over financiële zekerheid uit de Mijnbouwwet gaan over schade door beweging van de aardbodem of door het verwijderen van mijnbouwwerken, kabels en pijpleidingen die buiten werking zijn. Daaronder valt het verwijderen van verontreinigingen in grond, grondwater en oppervlaktewater en van afval, zoals schroot, en andere materialen.
Financiële zekerheid onder de Omgevingswet heeft betrekking op de gehele fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld het stellen van financiële zekerheid om schade aan flora en fauna te herstellen. Daaronder valt ook schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats. Ook herstel van schade door een incident of ongewoon voorval tijdens het gebruik van een mijnbouwwerk valt eronder. Ook als er geen sprake is van beëindiging van de milieubelastende activiteit door het buiten werking stellen van het mijnbouwwerk.
Let op: het bevoegd gezag kan voor de in de artikelen 46, 47 en 48 van de Mijnbouwwet genoemde vormen van schade alleen financiële zekerheid stellen op grond van de Mijnbouwwet.
Het bevoegd gezag beslist zelf hoe het de voorschriften voor het stellen van financiële zekerheid in de vergunning vorm geeft. Als de exploitatie van een Seveso-inrichting ook een mijnbouwwerk voor het opslaan van stoffen omvat, kan het bevoegd gezag rekening houden met financiële zekerheidstelling op grond van artikel 3, lid 4 en paragraaf 5.2.4 van de Mijnbouwwet. Dit staat in artikel 8.10a van het Omgevingsbesluit. Zie de pagina Vergunningvoorschriften financiële zekerheid: vorm, hoogte, duur en bewijs.
Hoe omgaan met bestaande omgevingsvergunningen majeure risicobedrijven?
Hiervoor hebben we onder het tussenkopje Wat nieuw is en wat niet al uitgelegd dat de verplichting om voorschriften voor financiële zekerheid aan de vergunning te verbinden voor bestaande majeure risicobedrijven nieuw is. Daarom krijgt het bevoegd gezag op grond van het overgangsrecht 2 jaar de tijd om de vergunning te wijzigen met voorschriften voor financiële zekerheid. Deze 2 jaar geldt voor de op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet:
- al onherroepelijke omgevingsvergunningen – vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet
- vergunningen die op grond van het overgangsrecht nog onder het oude recht worden afgehandeld en waarop nog niet onherroepelijk is beslist – vanaf het tijdstip van onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning
Dit staat in artikel 12.33 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Bijzondere situaties bij alle gevallen van financiële zekerheid
Er zijn 2 bijzondere situaties die zich kunnen voordoen bij het opnemen van een voorschrift voor financiële zekerheid. Die situaties kunnen zich voordoen in zowel de gevallen waarin het bevoegd gezag zelf hierover kan beslissen (artikel 8.5 Omgevingsbesluit) als de gevallen waarin het daartoe verplicht is (artikel 8.6 Omgevingsbesluit).
Samenloop 'zelf beslissen' en 'verplichting'
Wijzen de artikelen 8.5 en 8.6 een geval allebei aan? Dan is alleen artikel 8.6 van toepassing. Dit staat in artikel 8.6a van het Omgevingsbesluit.
Afstemmen voorschriften
Kan het bevoegd gezag voor verschillende vergunningplichtige activiteiten van één bedrijf voorschriften voor financiële zekerheid aan de vergunning verbinden? Dan moet het deze onderling afstemmen. Bij verschillende bevoegde gezagen stemmen zij de voorschriften in onderling overleg af. Dit staat in artikel 2.2, lid 1 van de Omgevingswet.
Meer informatie
Voor meer informatie over vergunningvoorschriften voor financiële zekerheid, zie de pagina's