Zorgplicht bodem

Regelgeving over nieuwe bodemverontreiniging

Afhankelijk van de situatie waarbij verontreiniging of aantasting van de bodem ontstaat (of dreigt te ontstaan) kunnen er verschillende regels gelden. De Omgevingswet kent namelijk:

• specifieke zorgplicht
• ongewoon voorval
• zorgplichten die zijn opgenomen in decentrale regelgeving, waaronder het omgevingsplan
• algemene zorgplicht
• algemene verbodsbepaling als vangnet

Deze bepalingen gelden voor (dreigende) bodemverontreinigingen of aantastingen die op of na inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaan of zijn ontstaan.

Stroomschema

Onderstaand stroomschema maakt inzichtelijk wanneer welke bepaling van toepassing kan zijn. In sommige situaties kunnen er meerdere activiteiten tegelijkertijd plaatsvinden, waardoor er ook meerdere zorgplichten relevant kunnen zijn.

Zie: Stroomschema zorgplicht en ongewoon voorval milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten Omgevingswet

De woordelijke beschrijving van het stroomschema vindt u op de webpagina Tekstuele uitleg van het stroomschema zorgplicht en ongewoon voorval bij milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten.

Specifieke zorgplicht

De specifieke zorgplicht uit hoofdstuk 2 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) geldt voor milieubelastende of lozingsactiviteiten die aangewezen zijn in hoofdstuk 3 van het Bal. De specifieke zorgplicht staat in artikel 2.11 van het Bal. Een initiatiefnemer die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat een activiteit nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de bodem, moet maatregelen treffen om verontreiniging van de bodem te voorkomen, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is. Als het niet mogelijk is om verontreiniging te voorkomen, moeten maatregelen getroffen worden om de verontreiniging zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als de gevolgen niet voldoende beperkt kunnen worden, kan in het uiterste geval de initiatiefnemer worden gevraagd om de activiteit achterwege te laten, voor zover dat redelijkerwijs mogelijk is. De specifieke zorgplicht uit het Bal is zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar.

De specifieke zorgplicht uit hoofdstuk 2 van het Bal geldt onder andere bij de milieubelastende activiteiten graven in de bodem, opslaan van grond of baggerspecie en het toepassen van grond of baggerspecie. Deze zorgplicht geldt ook voor aangewezen milieubelastende activiteiten waarbij geen sprake is van handelingen met grond of baggerspecie, maar waarbij wel een bodemverontreiniging kan ontstaan. Bijvoorbeeld bij milieubelastende activiteiten zoals het opslaan van vloeistoffen. Voor deze activiteiten kunnen bodembeschermende maatregelen nodig zijn.

De specifieke zorgplicht uit hoofdstuk 2 van het Bal richt zich tot degene die een milieubelastende activiteit of lozingsactiviteit uitvoert. Voor de waterbodem kunnen ook de specifieke zorgplichten uit hoofdstuk 6 en 7 relevant zijn als er sprake is van een lozingsactiviteit.

Ongewoon voorval

Bij het uitvoeren van een milieubelastende activiteit kan zich ook een ongewoon voorval voordoen dat verontreiniging of aantasting van de bodem tot gevolg heeft.

Een gebeurtenis is een ongewoon voorval als aan de volgende criteria is voldaan:

1. bij een activiteit gebeurt iets dat afwijkt van het normale verloop van die activiteit
2. de gebeurtenis heeft (mogelijk) nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving
3. de gevolgen van de gebeurtenis zijn significant.

Bij een ongewoon voorval gelden er aanvullende verplichtingen, waaronder de regels uit afdeling 19.1 van de Omgevingswet. Een ongewoon voorval kan plaatsvinden bij verschillende typen activiteiten. Voor deze verschillende typen activiteiten geldt óók een zorgplicht. Welke zorgplicht dat is, is afhankelijk van de situatie. Met behulp van bovenstaand stroomschema kan bepaald worden welke zorgplicht er van toepassing kan zijn.

Zorgplichten die zijn opgenomen in decentrale regelgeving

Decentrale overheden kunnen (specifieke) zorgplichten opnemen in decentrale regelgeving. Voor bodem is voornamelijk het omgevingsplan van de gemeente relevant. In de bruidsschat omgevingsplan is een specifieke zorgplicht opgenomen in artikel 22.44. Het toepassingsbereik van deze zorgplicht staat in artikel 22.41 van de bruidsschat. Deze zorgplicht geldt onder andere voor milieubelastende activiteiten die zich niet afspelen in de openbare buitenruimte of niet aangewezen zijn in het Bal. Hiermee geldt deze zorgplicht dus óók voor milieubelastende activiteiten waarvoor geen specifieke regels opgenomen zijn in het omgevingsplan. De specifieke zorgplicht uit het omgevingsplan is zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar. De strekking van deze zorgplicht is vergelijkbaar met de specifieke zorgplicht uit het Bal.

Ook de waterschappen kunnen een specifieke zorgplicht opnemen in de waterschapsverordening. Artikel 2.4 van de bruidsschat waterschapsverordening gaat over de specifieke zorgplicht voor lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk. Deze zorgplicht kan relevant zijn als de waterbodem verontreinigd raakt of dreigt te raken door de lozingsactiviteit.

Algemene zorgplicht

De algemene zorgplichten gelden alleen als er geen andere regels of zorgplichten van toepassing zijn. De algemene zorgplichten zijn alleen bestuursrechtelijk handhaafbaar.

Iedereen moet voldoende zorgen voor de fysieke leefomgeving, dat zegt artikel 1.6 van de Omgevingswet. Deze algemene zorgplicht geldt voor eenieder, dus ook voor de overheid zelf.
Uit artikel 1.7 van de Omgevingswet volgt nog een algemene zorgplicht. Namelijk dat eenieder die een activiteit verricht en die redelijkerwijs weet dat deze activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, deze nadelige gevolgen zoveel mogelijk moet voorkomen. Of de gevolgen zoveel mogelijk moet beperken of ongedaan moet maken.

Deze algemene zorgplichten zien daarmee op de gehele fysieke leefomgeving en kennen een bredere reikwijdte dan de specifieke zorgplichten. De specifieke zorgplichten (en eventueel ook de algemene regels voor de activiteit) zijn namelijk gekoppeld aan specifieke belangen, zoals het beschermen van de gezondheid of het voorkomen van milieuverontreiniging. Daarmee kan de algemene zorgplicht relevant worden als er kwaliteiten van de bodem in het geding zijn die niet direct te relateren zijn aan de belangen waar een specifieke zorgplicht op gebaseerd is. Dit kan bijvoorbeeld gaan om ecologische en fysische kwaliteiten van de bodem. Met ecologische kwaliteiten wordt het aanwezige bodemleven bedoeld. De temperatuur van het grondwater is een voorbeeld van een fysische eigenschap.

Algemene verbodsbepaling als vangnet

De algemene verbodsbepaling zoals opgenomen in artikel 1.7a Omgevingswet geldt voor activiteiten waarvoor geen andere specifieke regels gesteld zijn in de Omgevingswet of in 1 van de onderliggende besluiten (artikel 1.8 Omgevingswet). Het gaat hierbij dus om activiteiten waarop geen algemene regels of specifieke zorgplicht, vergunningvoorschrift of maatwerkvoorschrift van toepassing zijn. Het fungeert daarmee als vangnet. Het algemeen verbod is bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhaafbaar.

Het algemene verbod houdt in dat het verboden is om een activiteit te verrichten of na te laten als daardoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving (dreigen te) ontstaan (artikel 1.7a Omgevingswet). Dit wordt ook wel een verbodsbepaling of vangnet genoemd. Het algemeen verbod kent een specifieke reikwijdte. Bij de bodem gaat het om het (in)direct inbrengen van stoffen of warmte en om activiteiten die erosie, verdichting of verzilting tot gevolg hebben (artikel 1.3 Omgevingsbesluit).

Zorgplicht in de praktijk

Bij een (dreigende) overtreding van de zorgplicht of een ongewoon voorval kunnen er specifieke verplichtingen gelden. Deze paragraaf beschrijft mogelijke meld- en informatieplichten, herstelmaatregelen en de benodigde erkenningsplicht bij een herstelsanering.

Meld- en informatieplichten

Er is geen separate meldplicht als er een overtreding van de zorgplicht plaatsvindt (zoals wel het geval was onder de voormalige Wet bodembescherming). De zorgplichten verplichten wel tot het zo snel mogelijk treffen van maatregelen. Als de betrokkene zelf niet in staat is om de benodigde maatregelen te treffen, dan kan de zorgplicht inhouden dat er contact gezocht moet worden met het bevoegd gezag. Daarnaast kan een eventuele overtreding van de zorgplicht leiden tot een wijziging in de gegevens en bescheiden die de initiatiefnemer bij aanvang van de milieubelastende activiteit verstrekt heeft. Deze wijziging moet de initiatiefnemer doorgeven via het Omgevingsloket. Daarnaast kan de initiatiefnemer buiten het Omgevingsloket om contact zoeken met het bevoegd gezag.

Is een (dreigende) bodemverontreiniging het gevolg van een gebeurtenis die afwijkt van het normale verloop van de activiteit waardoor mogelijk significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan? Dan kan er sprake zijn van een ongewoon voorval. Er kan dan een aanvullende informatieplicht gelden, afhankelijk van de situatie. Als een ongewoon voorval plaatsvindt bij een activiteit die in het Bal staat, verplicht het Bal om bepaalde informatie te verstrekken. Artikel 2.22 van het Bal vult artikel 19.1 van de Omgevingswet met bepalingen over het ongewoon voorval nader in. Vindt een ongewoon voorval plaats bij een milieubelastende activiteit die niet aangewezen is in het Bal? Dan verplicht het omgevingsplan (bruidsschat) de initiatiefnemer om bepaalde gegevens te verstrekken op grond van artikel 22.50 bruidsschat.

Herstelmaatregelen en afwegingskader

Het uitgangspunt van de zorgplichten is 'terstond en volledig herstel'. De begrippen 'redelijkerwijs' en 'zoveel mogelijk' bepalen wat een veroorzaker moet doen in het kader van (herstel)maatregelen bij het voldoen aan de zorgplicht. Door bedrijfsleven en overheden is gezamenlijk een algemeen afwegingskader (pdf, 966 kB) opgesteld die deze invulling ondersteunt. Zie: Handreiking met afwegingskader redelijkerwijs en natuurlijk moment zorgplicht bodem (pdf, 969 kB).

Voor een herstelsanering op grond van een eindonderzoek bodem gelden ook de voorwaarden in paragraaf 5.2.1 van het Bal.

Erkenningsplicht bij herstelsanering

Onder de Omgevingswet geldt er een erkenningsplicht bodemkwaliteit voor herstelsaneringen op grond van:

• de zorgplicht
• een ongewoon voorval, of
• naar aanleiding van een eindonderzoek bodem volgens paragraaf 5.2.1 van het Bal.

Deze erkenningsplicht is geregeld in bijlage C, categorie 8, van de Regeling bodemkwaliteit 2022.
Hij geldt voor de processturing en verificatie volgens BRL SIKB 6000 of BRL SIKB 7000 bij het uitvoeren van herstel van de bodemkwaliteit zoals bedoeld in paragraaf 5.2.1 van het Bal, op basis van de zorgplicht of naar aanleiding van een ongewoon voorval.

Er geldt een uitzondering voor de erkenningsplicht als sprake is van een ongewoon voorval als bedoeld in afdeling 19.1 Omgevingswet én direct handelen noodzakelijk is. Het bevoegd gezag kan de veroorzaker verplichten aanvullende informatie te verstrekken over het voorval, de getroffen maatregelen en de gevolgen van die maatregelen (artikel 19.3 Omgevingswet).

Is bij een herstelsanering het te ontgraven bodemvolume groter dan 25m³? Dan zijn ook de milieubelastende activiteit graven in bodem met een kwaliteit boven de interventiewaarde bodemkwaliteit (paragraaf 4.120 Bal) of de milieubelastende activiteit graven in bodem met een kwaliteit onder of gelijk aan de interventiewaarde bodemkwaliteit (paragraaf 4.119 Bal)
van toepassing.

Overgangsrecht voor zorgplicht

Bovenstaande uitleg gaat over verontreinigingen die ontstaan zijn of dreigen te ontstaan na 1 januari 2024. Voor verontreinigingen die ontstaan zijn vóór 1 januari 2024 geldt in sommige situaties nog een zorgplicht uit de voormalige wet- en regelgeving. Zowel de zorgplicht van de Wet bodembescherming als van het Activiteitenbesluit kan nog relevant zijn voor verontreinigingen die ontstaan zijn vóór 1 januari 2024.

Zorgplicht Wet bodembescherming (Wbb)

Er geldt overgangsrecht voor 'nieuwe' verontreinigingen of aantastingen van de bodem die vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn veroorzaakt buiten voormalige inrichtingen. Dat wil zeggen dat artikel 13 Wbb op die verontreinigingen of aantastingen (die op of na 1 januari 1987 zijn veroorzaakt) van toepassing blijft.

Handhaving van 'nieuwe' verontreinigingen of aantastingen die vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn veroorzaakt, valt dus onder het oude recht van de zorgplicht bodembescherming Wbb.

Zorgplicht Activiteitenbesluit en vergunningplicht

Er kunnen ook verontreinigingen of aantastingen van de bodem vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn veroorzaakt binnen voormalige inrichtingen. Deze inrichtingen vielen onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer of waren vergunningplichtig en beschikten over een omgevingsvergunning. Bodemverontreinigingen binnen inrichtingen die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet waren veroorzaakt, moesten op grond van de zorgplicht artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit worden opgeruimd.

Bij het beëindigen van een bedrijf onder het Activiteitenbesluit moest bij een verontreiniging, de bodemkwaliteit hersteld worden volgens artikel 2.11 van het Activiteitenbesluit. Dit gold voor alle inrichtingen, ook voor bedrijven met een omgevingsvergunning. Deze verplichting is onder de Omgevingswet beleidsneutraal overgenomen in de specifieke zorgplicht van het Bal (artikel 2.11 Bal).

Handhavingsprocedures van de zorgplicht die gestart zijn onder het Activiteitenbesluit worden volgens het regiem van het Activiteitenbesluit afgehandeld.