Toezicht en handhaving op kwalibo-stelsel: privaat en publiek

Combinatie van een publiek en privaat stelsel

Kwalibo betekent dat alleen gecertificeerde en/of geaccrediteerde personen en bedrijven die erkend zijn bepaalde werkzaamheden mogen uitvoeren. De werkzaamheden waarop kwalibo van toepassing is, staan in protocollen en beoordelingsrichtlijnen. Certificerende instellingen en geaccrediteerde instanties zien erop toe dat bodemintermediairs werken volgens de beoordelingsrichtlijnen en protocollen.

De overheid controleert of wordt gewerkt volgens de wet- en regelgeving. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) kan handhavend optreden als organisaties of personen werkzaamheden verrichten zonder erkenning. Of als ze geen rekening houden met functiescheiding. Ook kan de ILT optreden als een organisatie niet volgens een beoordelingsrichtlijn of protocol werkt. Daarmee is kwalibo een combinatie van een publiek en privaat stelsel.

De volgende figuur laat – vereenvoudigd- zien hoe het publieke en private toezicht samenhangen.

 
Private controle op het stelsel: periodieke beoordeling door certificerende instellingen

Certificerende instellingen voeren periodiek een beoordeling uit of de bodemintermediair volgens het normdocument werkt. Dat is het private gedeelte van het stelsel. Dat doen ze via zogenaamde audits. Er zijn 2 typen audits:

1. Initiële audit: hiermee toetst de certificerende instelling of toetst de geaccrediteerde instantie of het bedrijf voldoet aan de eisen om gecertificeerd of geaccrediteerd te worden
2. Periodieke audits: hiermee toetst de certificerende instelling of de geaccrediteerde instantie of het bedrijf werkt volgens het kwaliteitssysteem en volgens de protocollen en beoordelingsrichtlijnen/accreditatieschema's.

De certificerende instantie of de Raad voor Accreditatie moeten een sanctie opleggen als zij bij een bodemintermediair of bij een geregistreerde medewerker een normafwijking constateren. De aard van de sanctie is vastgelegd in het normdocument.

Een normafwijking betekent dat een voorschrift uit een beoordelingsrichtlijn of protocol niet is nageleefd. De sanctie bij een normafwijking is afhankelijk van de ernst en herhaling van de afwijking. Een sanctie is zwaarder als de afwijking al vaker is gebeurd. Ook is de sanctie zwaarder als de afwijking kritiek is. Bij afwijkingen moet de certificaathouder corrigerende maatregelen nemen en deze door de certificerende instelling of de Raad voor Accreditatie laten beoordelen.

Melden door andere organisaties

Constateren of vermoeden andere organisaties afwijkingen ten opzichte van normdocumenten? Dan kunnen zij hierover een klacht indienen bij de certificaathouder en/of de certificerende instelling. Deze klacht kan dan leiden tot corrigerende maatregelen en kan ter sprake komen bij de eerstvolgende audit. Als de corrigerende maatregelen uiteindelijk onvoldoende zijn, dan kan het certificaat tijdelijk worden geschorst of zelfs worden ingetrokken. De certificerende instelling meldt dit aan Rijkswaterstaat, omdat dit ook gevolgen heeft voor de erkenning.

Op de certificatieregeling voor de certificerende instantie en de Raad voor Accreditatie zijn de eisen voor geheimhouding, klachten en geschillen van toepassing. De reden voor het schorsen of intrekken wordt daarom niet gemeld.

Publieke controle op het stelsel: bevoegdheden van de Inspectie Leefomgeving en Transport

Verboden op grond van het Besluit bodemkwaliteit

In hoofdstuk 2 van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) staat een aantal verboden. Dat zijn verboden om:

• een werkzaamheid uit te voeren zonder daartoe verleende erkenning (artikel 15 Bbk).  Zie het overzicht van verplichte erkenning van rechtspersonen)
• een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument, tenzij dat op basis van de regelgeving wel is toegestaan (artikel 18 Bbk)
• het resultaat van een werkzaamheid (bijvoorbeeld een onderzoeksrapport) te gebruiken of aan ander te geven. Tenminste, als degene wist of redelijkerwijs het vermoeden had dat het resultaat van de werkzaamheid geen betrouwbaar beeld geeft van de eigenschappen aard, hoedanigheid of samenstelling van de bodem, grond, baggerspecie of bouwstof. Dit staat in artikel 16 Bbk.

Toezicht door Inspectie Leefomgeving en Transport

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) binnen het publieke deel van het kwalibo-stelsel toezicht op bodemintermediairs en certificerende instellingen. De ILT kan dan ook handhavend optreden op grond van de bepalingen uit de artikelen 15, 16 en 18 van het Bbk. De ILT ziet er dus op toe dat bodemintermediairs werken volgens werkzaamheden die in bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit 2022 (Rbk 2022) zijn aangewezen.

Daarnaast kan de ILT ook ingrijpen als blijkt dat erkende bedrijven of personen niet volgens de normdocumenten hebben gewerkt. De ILT kan ook optreden tegen degene die een resultaat van een werkzaamheid gebruikt of aan een ander ter beschikking stelt als dit resultaat geen betrouwbaar beeld geeft van de kwaliteit van de bodem, grond, baggerspecie of bouwstof. Dit kan bijvoorbeeld een onderzoeksrapport zijn.

Toezichtloket ILT: bodemsignaal

Als andere organisaties overtredingen constateren of vermoeden, kunnen zij dit melden bij het toezichtloket van de ILT. Denk hierbij aan toezichthouders van andere overheden, maar ook bedrijven en particulieren. Het doorgeven van (mogelijke) overtredingen staat ook wel bekend als het doen van een bodemsignaal, via de ILT.

Taken en bevoegdheden van lokaal bevoegd gezag

Het lokale bevoegd gezag (gemeente, provincie, waterschap of Rijkswaterstaat) is het bevoegd gezag voor diverse milieubelastende activiteiten uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Denk daarbij aan het toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie, het graven in de bodem of het aanleggen van een bodemenergiesysteem. Dit houdt in dat het lokale bevoegd gezag bestuurlijk kan handhaven op de algemene regels uit het Bal. Bij het toepassen van grond of baggerspecie is dat bijvoorbeeld:

• de wijze van toepassing (is sprake van een functionele toepassing, voldoet de toe te passen grond of baggerspecie aan de kwaliteitseisen voor de locatie en de toepassing)
• de tijdige en correcte melding en aan te leveren gegevens en bescheiden
• de te verstrekken milieuverklaringen bodemkwaliteit

Het lokale bevoegd gezag kan haar bestuursrechtelijke maatregelen alleen inzetten tegen de degene die de activiteit uitvoert. Dat is doorgaans de opdrachtgever, maar ook de uitvoerend aannemer die de activiteit feitelijk uitvoert.

Bestuurlijke handhaving

Om bestuurlijke handhaving mogelijk te maken van actoren buiten de reikwijdte van het lokale bevoegde gezag, kan een overtreding doorgegeven worden aan de ILT (bodemsignaal). Daarnaast is strafrechtelijke handhaving mogelijk door het (laten) opmaken van een proces-verbaal. Ook particulieren en bedrijven kunnen mogelijke overtredingen melden bij de ILT.

Het bevoegd gezag kan dan bijvoorbeeld handhavend optreden tegen de opdrachtgever die werkzaamheden laat uitvoeren door een niet-erkend bedrijf. Dit kan op grond van verplichtingen uit het Bal. Het bevoegd gezag kunnen zijn: de gemeente, provincie, de waterkwaliteitsbeheerder of de ILT.

Voorbeelden hiervan zijn:

• uitvoering van bodemsanering: bodemsanering mag alleen gebeuren door een erkend bedrijf (BRL SIKB 7000) en de medewerkers moeten geregistreerd zijn. Dit staat in paragraaf 4.121 van het Bal, Bodemvoorschriften en saneren van de bodem. Ook moet er milieukundige begeleiding zijn door een onderneming met een erkenning (BRL SIKB 6000)
• werkzaamheden aan een bodemenergiesysteem: alleen een organisatie met een erkenning mag een gesloten of open bodemenergiesysteem ontwerpen, aanleggen, onderhouden, repareren of buiten gebruik mag stellen. Dit staat in paragrafen 4.111 en 4.112 van het Bal Gesloten bodemenergiesystemen en Open bodemenergiesystemen. De uitvoerder moet deze werkzaamheden uitvoeren volgens de volgende normdocumenten:
  • BRL KvINL 6000-21/00: voor het bovengrondse deel van het systeem
  • BRL SIKB 11000: voor het ondergrondse deel van het systeem
  • BRL SIKB 2100: voor mechanisch boren in de bodem.

Kan het lokale bevoegd gezag niet handhavend optreden tegen degene die een werkzaamheid uitvoert zonder erkenning of in afwijking van een normdocument? Dan kan het een melding doen aan het toezichtloket van de ILT.

Inlichtingen vorderen

De bevoegdheid om inlichtingen te vorderen (en zo nodig met een dwangmiddel af te dwingen) is voorbehouden aan toezichthouders. Volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een toezichthouder degene die volgens wettelijk voorschrift is belast met toezicht (artikel 5:11 Awb).

Voor het toezicht op het Bal zijn de toezichthouders van de omgevingsdienst namens de betreffende gemeente of provincie bevoegd. Uiteraard zijn de toezichthouders alleen bevoegd voor activiteiten die binnen de gemeente/provincie plaatsvinden. Dat betekent dat de toezichthouder van de gemeente of provincie die een controle uitvoert op een bodemsanering ook bevoegd is om toezicht te houden op de verplichtingen uit hoofdstuk 2 Bbk. Deze toezichthouder kan dus van de betrokkenen vorderen dat zij inlichtingen verstrekken over zaken die binnen het kader van Kwalibo vallen.

Praktijkvoorbeelden (on)betrouwbaar onderzoek

Bodemsanering door niet-erkende bodemintermediair

Is een bodemsanering uitgevoerd door een niet-erkende bodemintermediair? Dan kan het bevoegd gezag handhavend optreden tegen zowel degene die de werkzaamheid heeft laten uitvoeren (opdrachtgever) als degene die de werkzaamheid heeft uitgevoerd (de uitvoerend aannemer). Als de sanering dan al is afgerond, is het moeilijk om de gang van zaken nog te kunnen controleren.

Als dit wel mogelijk is of als er twijfel bestaat over de saneringsresultaten, dan wordt hernieuwde milieukundige verificatie door een erkende bodemintermediair geadviseerd. Bijvoorbeeld een aanvullend onderzoek door een bodemintermediair. En door een persoon met een erkenning ter verificatie van bijvoorbeeld de dikte en kwaliteit van de leeflaag/aanvulgrond en/of de resultaten van de uitkeuring van putwanden en putbodems.

In alle gevallen is bij handhaving maatwerk nodig. Er is geen algemene lijn wanneer gegevens wel of niet kunnen worden geaccepteerd. Het kan nuttig zijn om bij twijfel het laboratorium om de analysegegevens te vragen om zo te controleren of deze resultaten overeenkomen met de resultaten die het adviesbureau heeft gerapporteerd.

In ieder geval wordt geadviseerd om een overtreding te melden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (bodemsignaal).

Het risico van acceptatie zonder nader onderzoek is dat er precedenten ontstaan. Daarop kunnen (andere opdrachtgevers van) niet-erkende bodemintermediairs zich beroepen.

Enkele voorbeelden hoe te handelen:

Nul- en eindsituatieonderzoek

Als iemand een rapportage indient als nulsituatie-onderzoek, moet hij of zij zich ervan bewust zijn of de rapportage betrouwbaar is. De nulsituatie wordt met de onderzoeksresultaten vastgelegd. De risico's die hieruit voortvloeien, zijn voor de indiener. Bijvoorbeeld als bij een eindsituatie een verontreiniging aanwezig blijkt te zijn. Is er sprake van een eindsituatieonderzoek en zijn er volgens de rapportage geen bedrijfsgerelateerde verontreinigingen aangetroffen? Dan kan een locatiebezoek of verslag van eerdere bedrijfsbezoeken bevestiging geven of dit aannemelijk is.

Woningbouw

Als er sprake is van mogelijk onbetrouwbaar bodemonderzoek, is het belangrijk om de risico's daarvan goed in te schatten. Dan is het bij besluiten over woningbouw zinvol om na te gaan in hoeverre de locatie verdacht is voor verontreiniging. Informatiebronnen zijn voorgaande onderzoeken (op of in de omgeving), historisch gebruik, voormalige activiteiten en de bodemkwaliteitskaart. Komen hieruit geen beperkingen naar voren en wordt dit bevestigd door aanvullend historisch onderzoek? Dan lijkt aanvullend onderzoek niet noodzakelijk.