Grond en baggerspecie - PFAS algemeen en Handelingskader

PFAS staat voor Poly- en perfluoralkylstoffen. Deze stofgroep bestaat uit ruim 6.000 stoffen. Hiertoe behoren onder meer de stoffen perfluoroctaanzuur (PFOA), perfluoroctaansulfonaat (PFOS) en HFPO-DA (GenX). PFAS zijn stoffen die door mensen zijn gemaakt vanwege hun specifieke eigenschappen, zoals brandwerendheid en vuil- en waterafstotendheid. Zij worden al decennia gebruikt in industriële en andere processen en in vele producten. Ze worden toegepast in allerlei alledaagse toepassingen, zoals verf, blusschuim, pannen, kleding en cosmetica.

Naast deze positieve gebruikseigenschappen hebben PFAS ook negatieve milieueigenschappen, namelijk dat ze persistent, mobiel en nauwelijks biologisch afbreekbaar zijn. Van sommige PFAS is al aangetoond dat ze toxisch zijn. De stoffen PFOS en PFOA behoren tot de zogenaamde Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) en vanaf juli 2019 ook GenX. Een aantal andere stoffen uit de PFAS groep staan op de lijst van potentiële ZZS (PZZS).

Door het wijdverbreide gebruik en door emissies en incidenten en de stofeigenschappen worden PFAS inmiddels in Nederland, en breder in Europa, niet alleen bij puntbronnen, maar ook als diffuse verontreiniging in bodem, grondwater en oppervlaktewater aangetroffen. Lees meer over PFAS op de website van het Expertisecentrum PFAS en de website van het RIVM.

Voor vragen over de achtergrond en onderbouwing van de normering en de risico’s van PFAS kunt u terecht op de websites van RIVM en Deltares:

• vragen en antwoorden over PFAS (overzicht)
• vragen en antwoorden PFAS in grond en bagger
• vragen en antwoorden risicogrenzen PFOA, PFOS en GenX voor grond en bagger
• vragen en antwoorden PFOA algemeen
• risicogrenzen bodem voor het gebruik van PFAS-houdende grond en bagger voor akkerbouw en veeteelt
• advies van RIVM over tijdelijke landelijk achtergrondwaarde bodem voor PFOS en PFOA
• advies van Deltares over een voorlopig herverontreinigingsniveau voor PFAS voor waterbodems
• indicatieve niveaus voor ernstige verontreiniging PFOS, PFOA en GenX in grond en grondwater
• Achtergrondwaarden perfluoralkylstoffen (PFAS) in de Nederlandse landbodem (RIVM-briefrapport 2020-0100)
• Verschil in uitloging van PFAS uit grond en bagger (RIVM-briefrapport 2020-0102)
• Advies Deltares over herverontreinigingsniveau PFAS in bagger uit regionale wateren
• RIVM-memo resultaten literatuuronderzoek uitloging PFAS uit grond en advies afleiden risicogrenzen grond en bagger ter bescherming van bodem en grondwater
• RIVM-memo achtergrondwaarden en risicogrenzen ten behoeve van onderbouwing Maximale Waarden PFAS

• Deltares-onderzoek naar opties voor kwaliteitseisen voor toepassing PFAS houdende grond en baggerspecie in zoet oppervlaktewater

• Deltares-onderzoek naar opties voor kwaliteitseisen voor verspreiding van PFAS houdende zoute baggerspecie in kustwateren
• Landsdekkend beeld van PFAS in Nederlands grondwater

Diverse gemeenten en provincies hebben nadere informatie over PFAS en lokale maximale waarden die in specifieke gebieden gelden op hun website staan, een overzicht hiervan vind u in de viewer PFAS beleid overheden.

De aanleiding voor het handelingskader is de stagnatie in het grond- en baggerverzet, die is ontstaan nadat PFAS diffuus in de Nederlandse (water)bodem is aangetoond, terwijl een hergebruiksnorm ontbrak. Het handelingskader beoogt die stagnatie waar mogelijk op te heffen, terwijl tegelijkertijd onverkort het uitgangspunt geldt dat risico’s voor de gezondheid, het milieu en het verspreiden van PFAS-houdende grond en baggerspecie naar niet of minder belaste gebieden worden voorkomen.

PFAS is een ongenormeerde stof. In de Regeling Bodemkwaliteit 2022 zijn voor PFAS geen toepassingsnormen opgenomen. Dat betekent dat op de toepassing van PFAS-houdende grond en baggerspecie uitsluitend de specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten in artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) van toepassing is.

Initiatiefnemers en bevoegde gezagen hebben een eigen verantwoordelijkheid respectievelijk bevoegdheid om deze specifieke zorgplicht in te vullen. Het handelingskader geldt voor het toepassen van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 3.48o, eerste en tweede lid, van het Bal. Als een uitzondering als bedoeld in artikel 3.48o, derde lid, van het Bal, van toepassing is, is dit handelingskader een invulling van artikel 1.7 van de Omgevingswet.

Bij het toepassen van grond of baggerspecie en tot het moment waarop PFAS in de regelgeving verankerd is, moet zowel rekening worden gehouden met de regels voor genormeerde stoffen (in het Bal en de Regeling bodemkwaliteit 2022) als met de zorgplichten. Het handelingskader vormt een advies over de invulling van de specifieke zorgplicht, dat staat naast de bestaande regelgeving voor genormeerde stoffen.

Hoewel de in het handelingskader geadviseerde toepassingswaarden geen wettelijke status hebben, zijn ze niet zonder betekenis. De toepassingswaarden betreffen een generieke aanbeveling aan toepassers en bevoegde gezagen voor invulling van de genoemde zorgplichten bij het toepassen van PFAS-houdende grond en baggerspecie. Deze landelijke invulling van de zorgplichten is gebaseerd op een wetenschappelijke onderbouwing.

Initiatiefnemers en bevoegde gezagen blijven uiteraard zelf verantwoordelijk voor (de controle op) een verantwoorde invulling van deze zorgplichten. Afwijking van de in het handelingskader geadviseerde toepassingswaarden moet altijd goed gemotiveerd en onderbouwd worden.

In het handelingskader zijn de laatst beschikbare inzichten, inclusief de doorwerking van de EFSA-opinie voor een aangepaste voedselinnamenorm, meegenomen. Dit vormt de basis voor het starten van het traject over het vastleggen van de omgang met PFAS-houdende grond en baggerspecie in de regelgeving.

De belangrijkste wijzigingen van het handelingskader versie december 2023 ten opzichte van  het handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie (versie december 2021)  zijn onder meer:

• Het handelingskader van versie december 2023 betreft een beleidsneutrale omzetting waarbij het handelingskader is aangepast op de invoering van de Omgevingswet.
• Ook is er een omissie rechtgezet, namelijk het weghalen van voetnoot 5 in de tabel bij toepassing van 4.9.2 (diepe plassen).

Een volledig overzicht van de wijzigingen staat in de Kamerbrief van 29 december 2023.

Artikel 4.1272 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) stelt algemene kwaliteitseisen aan de grond of baggerspecie die in een functionele toepassing komt. Afwijken van die eisen is met een maatwerkregel of een maatwerkvoorschrift mogelijk. In artikel 4.1273 van het Bal staan de voorwaarden voor maatwerk. Zie ook de kwaliteitseisen toepassen grond of baggerspecie op de landbodem.

Andere toepassingswaarden

Het gaat hier dus om een nadere invulling van de zorgplicht die voor specifieke toepassingen tot andere uitkomsten kan leiden dan de toepassingswaarden van het handelingskader. Dat kan zowel tot strengere als soepeler toepassingswaarden leiden. Voor het vaststellen van soepelere waarden kan aanleiding bestaan als de bestaande bodemkwaliteit in een gebied slechter is dan de toepassingswaarden die landelijk worden gehanteerd. En als de grond en baggerspecie die vrijkomt van slechtere kwaliteit is en hierdoor volgens de landelijke toepassingswaarden niet mag worden toegepast.

Op voorwaarde dat in het aangewezen bodembeheergebied op gebiedsniveau sprake is van stand-still zijn afwegingen mogelijk die vraag en aanbod van grond en baggerspecie binnen het gebied op elkaar afstemmen. Bijvoorbeeld om impasses bij het grondverzet en baggerwerkzaamheden te voorkomen.

Initiatiefnemers en bevoegde gezagen blijven uiteraard zelf verantwoordelijk voor (de controle op) een verantwoorde invulling van deze zorgplicht. Afwijking van de in het handelingskader geadviseerde toepassingswaarden moet altijd goed gemotiveerd en onderbouwd worden.
Overigens heeft de aanpassing van het handelingskader van eind 2023 geen invloed op eerdere afwegingen die zijn gemaakt. En geldt dat bij lokale invulling van de zorgplicht het bevoegd gezag zelf moet beoordelen of daar met de komst van de Omgevingswet nog aanpassing op nodig is.

Nee, het bevoegd gezag is niet verplicht om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Naast met maatwerkvoorschriften kan ook met maatwerkregels van de toepassingswaarden van het handelingskader worden afgeweken. De toepassingswaarden van het handelingskader gelden als generieke aanbeveling aan toepassers en bevoegde gezagen voor invulling van de specifieke zorgplicht.

Als het bevoegd gezag gebruik wil maken van het handelingskader, kan dat zonder hiervoor een beleidsdocument vast te stellen of aan te passen. Als het bevoegd gezag gebruik wil maken van de landelijk geldende toepassingsnormen, kan dat zonder hiervoor een beleidsdocument vast te stellen of aan te passen. Als het bevoegd gezag onderbouwd andere normen wil hanteren, kan het bevoegd gezag maatwerkregels- of voorschriften vaststellen (zie de pagina over maatwerk bij toepassen grond en baggerspecie). Raadpleeg de Viewer PFAS-beleid overheden, de afzonderlijke kaartlaag over PFAS op de website bodemloket of de website van de gemeente, de omgevingsdienst of het waterschap om na te gaan of de gemeente of het waterschap lokaal beleid heeft vastgesteld.

Als het bevoegd gezag reeds voorafgaand aan het vaststellen van het tijdelijk handelingskader eigen beleid heeft vastgesteld (gebiedsspecifiek beleid of beleid ter invulling van de zorgplicht), blijft dit eigen beleid geldig en gaat voor de regels en toepassingswaarden uit het landelijk geldende handelingskader.

Toepassingswaarden

De toepassingswaarden in het handelingskader zijn in beginsel voor het hele land bedoeld. Het verdient aanbeveling dat de betrokken overheden, zoals gemeenten, zelf het initiatief nemen om de aanwezigheid van PFAS op lokaal niveau preciezer in beeld te brengen. Zij hebben deze informatie namelijk nodig als  zij voor PFAS lokale toepassingswaarden willen vaststellen.

De toepassingswaarden van het handelingskader gelden als generieke aanbeveling aan toepassers en bevoegde gezagen voor invulling van de zorgplicht. Deze algemene invulling van de zorgplicht is gebaseerd op landelijk onderzoek en daaruit voortvloeiende generieke redeneerlijnen. Dat onderzoek en die redeneerlijnen zien niet op specifieke omstandigheden van individuele toepassingen. Initiatiefnemers en bevoegde gezagen blijven zelf verantwoordelijk voor (de controle op) een verantwoorde invulling van deze zorgplicht bij specifieke toepassingen. Wanneer daarbij blijkt dat er nieuwe inzichten zijn over de effecten van een toepassing op de bodem- en/of waterkwaliteit, kan een andere invulling van de zorgplicht geboden zijn, waarbij die aanvullende informatie betrokken wordt. De aard van de betreffende toepassing kan daarbij ook een rol spelen bij de invulling van wat redelijkerwijs van de toepasser gevergd kan worden.
Het gaat in deze gevallen dus om een nadere invulling van de zorgplicht die voor specifieke toepassingen tot andere uitkomsten kan leiden dan de toepassingswaarden van het handelingskader. Dat kan zowel tot strengere als soepeler toepassingswaarden leiden.

Maatwerk

Als het bevoegd gezag onderbouwd andere normen wil hanteren kan het bevoegd gezag maatwerkregels- of voorschriften vaststellen (zie de pagina over maatwerk bij toepassen grond en baggerspecie).

(Water)bodemkwaliteitskaarten

Als de (water)bodemkwaliteitskaart nog geen data bevat over het voorkomen van PFAS, geldt de verplichting om bij een voorgenomen toepassing aanvullend op PFAS te onderzoeken, met uitzondering van situaties waarbij op basis van vooronderzoek gemotiveerd kan worden dat de (water)bodem onverdacht is op het voorkomen van PFAS (bijvoorbeeld in geval van een diepere ongeroerde bodemlaag). Dit aanvullend onderzoek kan een in-situ partijkeuring of ex-situ partijkeuring zijn of in geval van de waterbodem ook een waterbodemonderzoek.

Actualisatie van een bodemkwaliteitskaart is mogelijk door gebruik te maken van de systematiek voor het aanvullen van een bodemkwaliteitskaart zoals die eerder is uitgewerkt voor de stoffen kobalt, PCB's en molybdeen. Met deze systematiek kan onder voorwaarden (waaronder het uitsluiten van puntbronnen en mits niet teveel ruimtelijke variatie) volstaan worden met 30 waarnemingen per bodemlaag in het gehele beheergebied in plaats van het minimale aantal waarnemingen dat normaal gesproken per zone (20) en per deelgebied (3) geldt. Hiervoor kunnen uiteraard resultaten worden gebruikt uit verkennend (water)bodemonderzoek. Zie de Handreiking Bodemkwaliteitskaarten.

Erkende kwaliteitsverklaring en fabrikant-eigen-verklaring

Is de grond of baggerspecie afkomstig uit (water)bodemlagen die onverdacht zijn op het voorkomen van PFAS (ongeroerde dieper dan 1 m-mv gelegen (water)bodems)? Dan is aanvullend onderzoek naar het voorkomen van PFAS niet noodzakelijk om een erkende kwaliteitsverklaring of fabrikant-eigenverklaring af te geven. Als de grond of baggerspecie wel uit op PFAS verdachte bodemlagen afkomstig zijn, is onderzoek hiernaar meegenomen en staat dit op de milieuverklaring bodemkwaliteit.

De Risicotoolbox Bodembeheer is een instrument van het RIVM om de risico's van een kwaliteit van de bodem bij een bepaald bodemgebruik voor mens en ecologie inzichtelijk te maken. Het geeft daarmee nuttige informatie voor het vaststellen van maatwerk op de kwaliteitseisen voor het toepassen van grond en baggerspecie in het kader van het Besluit activiteiten leefomgeving. Het is een aanbevolen werkwijze.

Vooralsnog kan voor PFAS geen gebruik gemaakt worden van de Risicotoolbox bodem. Vooruitlopend daarop kan het bevoegd gezag het volgende hanteren:

• Bij het vaststellen van lokale maximale waarden voor het toepassen op de landbodem zijn, met uitzondering van bij toepassingen in grondwaterbeschermingsgebieden, geen risico’s te verwachten als de lokale maximale waarden lager zijn dan 7,0 ug/kg voor PFOA en 3,0 ug/kg voor PFOS of voor andere (individuele) PFAS-verbindingen.
• Worden voor lokale maximale waarden vastgesteld voor de landbodem die hoger zijn dan 7,0 ug/kg voor PFOA en 3,0 ug/kg voor PFOS of voor andere (individuele) PFAS-verbindingen? Dan is advies van het RIVM mogelijk over de risico's bij het gebruik van de bodem voor een betreffende bodemfunctie(klasse). Hiervoor kan het bevoegd gezag informatie op de website van het RIVM raadplegen. Of contact opnemen met het RIVM.

Het RIVM heeft de studie van de EFSA bestudeerd en daaruit besloten om de voorgestelde gezondheidskundige grenswaarde voor PFAS te gaan gebruiken in verder werk.

In opdracht van het ministerie van IenW heeft het RIVM in juli 2021 opnieuw risicogrenzen afgeleid voor PFAS in bodem en de notitie Risicogrenzen ten behoeve van de vaststelling van Interventiewaarden voor PFOS, PFOA en GenX uitgebracht. De opnieuw berekende humane risicogrenzen voor bodem zijn niet lager dan de huidige toepassingswaarden uit het handelingskader. Deze toepassingswaarden zijn gebaseerd op ecologische risicogrenzen en die zijn op dit moment lager dan de huidige risicogrenzen voor de gezondheid.

Het RIVM voerde een impact assessment uit naar aanleiding van het onderzoek naar de invloed van de EFSA-opinie op de indicatieve niveaus van ernstige verontreiniging (INEV’s). De risicogrenswaarden zullen worden gebruikt om interventiewaarden voor grond en grondwater vast te stellen. Het vastleggen hiervan in de bodemregelgeving zal samenlopen met het proces van wettelijke verankering van de waarden uit het handelingskader PFAS en daarin te maken keuzes. Zoals aangegeven in de kamerbrief van 2 mei 2022 kunnen tot die tijd de in juli 2021 afgeleide waarden als indicatieve niveaus van ernstige verontreiniging (INEV's) gebruikt worden. Deze vervangen de eerdere INEV's uit maart 2020.

Het is nog niet bekend wanneer het handelingskader PFAS wordt opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en de Regeling bodemkwaliteit 2022 (Rbk2022). De verzamelbrief bodem en ondergrond van 29 december 2023 gaat hierop in. In de brief wordt uitgelegd dat het voorlopig niet mogelijk is om het Handelingskader PFAS op te nemen in de regelgeving. Net zoals de afgelopen jaren kan het Handelingskader PFAS gebruikt worden als invulling van de zorgplicht.

Het is nog niet bekend wanneer de INEV voor PFAS als interventiewaarde bodemkwaliteit worden opgenomen in bijlage IIA van het Bal. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft aangegeven dat het opnemen van interventiewaarden in het Bal niet eerder plaatsvindt dan het overzetten van het Handelingskader PFAS naar de regelgeving.