De meeste van de 29 omgevingsdiensten in Nederland bestaan nu zo'n 13 jaar. Ze verlenen milieuvergunningen en doen het toezicht en handhaving daarop in een bepaalde regio. De afgelopen jaren bleek uit diverse onderzoeken dat veel omgevingsdiensten nog niet functioneren zoals het zou moeten. Dat geldt ook voor het VTH-stelsel waar ze onderdeel van zijn. Waar ligt dat aan? En hoe kunnen we het tij keren? Een brede aanpak moet uitkomst bieden. Magdeleen Sturm (directeur van het interbestuurlijke programma Versterken VTH-stelsel) en Thijs Kuipers (wethouder gemeente Horst aan de Maas en namens de VNG lid van het bestuurlijk overleg van het programma) lichten toe.
De aanleiding voor het oprichten van het stelsel van omgevingsdiensten dateert van zo'n 20 jaar geleden. Toen was er een aantal grote incidenten, onder andere de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Hieruit bleek dat de gemeenten en provincies onvoldoende toegerust waren op de uitvoering van de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken).
De commissie Mans (rapport 'De tijd is rijp') deed onderzoek naar de uitvoering van de VTH-taken. Ze gaf in 2008 als belangrijke aanbeveling om de uitvoeringskennis en expertise te bundelen in – meer onafhankelijk van het bestuur te zetten – uitvoeringsdiensten. Er is een overeenkomst gesloten tussen Rijk, gemeenten en provincies met als resultaat dat er via een bottom-up proces 29 omgevingsdiensten zijn ingericht. Bij de omgevingsdiensten zijn ongeveer 5000 mensen werkzaam. Ze voeren de VTH-taken uit in opdracht van gemeenten en provincies voor meer dan 350.000 bedrijven.
Fragmentatie en vrijblijvendheid
Omdat er nog steeds te veel incidenten op het gebied van milieu waren, gaf voormalig staatssecretaris Van Velthoven een commissie onder leiding van de heer Van Aartsen in 2020 de opdracht om de werking van het huidige stelsel kritisch te beoordelen en met aanbevelingen te komen voor verbetering. In 2021 presenteerde de commissie het onderzoek 'Om de leefomgeving. De omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur'.
De conclusie luidde nog niet fundamenteel anders dan die in 2008. De commissie Van Aartsen stelt dat het VTH-stelsel nog altijd niet goed functioneert. Het wordt nog steeds gekenmerkt door fragmentatie, vrijblijvendheid en gebrek aan expertise. Gemeenten, provincies en Rijk, alledrie drijvende krachten achter de omgevingsdiensten, slagen er niet in het stelsel goed te laten functioneren en daarbinnen de omgevingsdiensten overal het gewenste niveau van vergunningverlening toezicht en handhaving te laten behalen.
Ook rapporten van de Algemene Rekenkamer ('Handhaven in het duister' en 'Een onzichtbaar probleem') en van TwynstraGudde en SPPS (Omgevingsdiensten in beeld) uit de afgelopen jaren bevestigden het beeld dat niet alle omgevingsdiensten de expertise, de integrale benadering en de slagkracht hebben waarvoor ze in het leven zijn geroepen.
Interbestuurlijk Programma versterking VTH-stelsel
De samenwerkende partijen in het IBP VTH zijn het Interprovinciaal Overleg (IPO), de VNG, Omgevingsdienst NL (gezamenlijke omgevingsdiensten) en de ministeries van Justitie en Veiligheid, Infrastructuur en Waterstaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Breed programma
Wat moet er dan gebeuren om de vergunningverlening, toezicht en handhaving van milieuregels op het gewenste niveau te krijgen? Het antwoord ligt niet separaat bij de gemeenten, bij de provincies, bij het Rijk of de omgevingsdiensten zelf. De oplossing zal vanuit de volle breedte moeten komen. Daarom is er nu een breed gedragen uitvoeringsprogramma.
Onder de naam Interbestuurlijk Programma Versterking stelsel Vergunningen Toezicht en Handhaving (IBP VTH) is vorig jaar een programma gestart dat uitvoering geeft aan alle 10 de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen, de onderzoeken van de Rekenkamer en dat al lopende verbeterinitiatieven verder brengt. Maar liefst 6 partners (zie kader) slaan de handen ineen in dit IBP VTH. Het doel: de kwaliteit van de leefomgeving verbeteren, door het hele VTH-stelsel te versterken, met speciale aandacht voor de rol van de omgevingsdiensten.
Thijs Kuipers is wethouder in de gemeente Horst aan de Maas. Hij zit namens de VNG in het Bestuurlijk overleg van het IBP VTH. 'Het probleem ligt niet bij de omgevingsdiensten zelf' zegt hij. 'Daar werken mensen die hun stinkende best doen, met hart voor de zaak. Maar zij hebben wel te maken met een snel veranderende wereld, met veel nieuwe technologie, veel nieuwe regels. Dat gaat zo vreselijk hard, energietransitie, circulaire economie, bodembeheer, afval, noem maar op. Het vraagt veel om op al die gebieden bij te blijven. Anders loop je al snel achter de feiten aan.'
Waarom is de kennis van mensen bij omgevingsdiensten niet meegegroeid? Kuipers: 'We hebben als gemeenten altijd betaald voor de dienstverlening die we van de omgevingsdiensten afnamen. Maar daar hield het op. We hebben nagelaten te investeren in de kennisontwikkeling om zo de kwaliteit van de vergunningverlening (en handhaving) op langere termijn zeker te stellen. Dat moet veranderen.'
Magdeleen Sturm is directeur van het IBP VTH. Zij beaamt dat kennisontwikkeling cruciaal is. 'Dat komt in het programma terug. Om een paar voorbeelden te geven: het start natuurlijk met voldoende en deskundig personeel. Dat is in de huidige tijd lastig en daarom komt er een arbeidsmarktcampagne voor omgevingsdiensten om mensen met de juiste kennis te vinden.'
'Daarnaast investeren we in een betere kennisinfrastructuur. Er is heel veel kennis, in allerlei systemen en in hoofden van medewerkers. Maar we moeten die kennis veel logischer en toegankelijker maken, zodat iedereen er profijt van heeft. Tot slot werken we aan betere informatievoorziening. Dat vraagt om structuur brengen in de 'lappendeken' van systemen en initiatieven op het gebied van informatievoorziening. We zijn al gestart met het verbeteren van de datakwaliteit en het VTH-systeem Inspectieview.'
'We hebben nagelaten te investeren in de kennisontwikkeling. Dat moet veranderen.'
Gemeente-overstijgend
Maar met alleen meer mensen en een betere expertise zijn de omgevingsdiensten er nog niet. Sturm: 'Waar moeten in een bepaald gebied de prioriteiten liggen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving? Dat vraagt een regionale risicoanalyse en een daarop gebaseerd regionaal plan, met gemeente-overstijgende prioriteiten en afspraken. Bestuurders bepalen de prioriteiten en de omgevingsdiensten adviseren en geven onafhankelijk uitvoering aan de plannen. Het kan niet meer zo zijn dat een regionaal plan de samenvoeging is van alle gemeentelijke wensenlijstjes.'
Bij deze plannen hoort natuurlijk een kostenplaatje. Sturm: 'Nu hebben we vooral op 'output' georganiseerd en gefinancierd. Een omgevingsdienst doet zoveel controles en krijgt daar vervolgens zoveel geld voor. Wil je planmatig, regionaal én op inhoud je vergunningverlening, toezicht en handhaving doen? En wil je investeren in ontwikkeling van medewerkers en in de kwaliteit van de informatievoorziening? Met als doel een veilige, duurzame en gezonde leefomgeving? Dan hoort daar de juiste financiering bij. Wat een passende financiering is, zijn we nu aan het uitwerken. Voor de zomer van 2023 komen daar voorstellen over voor bestuurlijke besluitvorming.'
'Milieucriminaliteit moet veel meer prioriteit krijgen'
Politie en OM
Een ander speerpunt van het IBP VTH is de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Worden er door de omgevingsdiensten ernstige overtredingen geconstateerd, dan komen politie en OM in beeld. Kuipers: 'Ook daar is de afgelopen jaren te weinig prioriteit gegeven aan milieuovertredingen. Ik merk het in de praktijk. We hebben grote overtreders in onze gemeenten nauwelijks kunnen aanpakken. Dat is lastig uit te leggen aan je burgers.'
Sturm beaamt: 'Milieucriminaliteit moet veel meer prioriteit krijgen. Dat is niet eenvoudig. Je moet daarvoor veel gesprekken voeren. Het moet hoog op de agenda bij het ministerie van Justitie en Veiligheid, het OM en de politie komen. En er moet capaciteit bij. Daar zijn al eerder afspraken over gemaakt. Nu komt het aan op de uitvoering. En tot slot: er is een vernieuwde Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht ontwikkeld; deze moet dit jaar overal worden ingevoerd.'
Zichtbare veranderingen
Wat merkt de medewerker van een omgevingsdienst hiervan de komende tijd? Wanneer krijgt men meer mogelijkheden het werk goed te doen? Sturm: 'In het coalitieakkoord is structureel 18 miljoen beschikbaar gesteld. Dat is op termijn natuurlijk niet voldoende om alle ingezette verbeteringen te bekostigen. Maar het geeft het IBP VTH wel een vliegende start. Voor de 29 omgevingsdiensten is 15 miljoen euro beschikbaar uit een specifieke uitkering (SPUK). Van die mogelijkheid voor extra financiering hebben alle omgevingsdiensten gebruik gemaakt.'
'Eigenlijk willen we voor het einde van het programma – dat is eind september 2024 – op alle onderdelen verbeteringen zien. Verbeteringen waar de professionals in het VTH-stelsel van omgevingsdiensten, gemeenten, provincies en andere partners baat bij hebben. Zodat zij hun werk beter kunnen doen en omgevingsdiensten hun volledige takenpakket kunnen uitvoeren. En zodat we Nederland schoner, veiliger en gezonder kunnen maken.'
Meer Nieuws in Perspectief
Andere Nieuws in Perspectief-artikelen lezen? Ga dan naar de overzichtspagina van Nieuws in Perspectief.
Fotoverantwoording
- Coverafbeelding: ECW Netwerk BV Agriport, Middenmeer; Mediatheek Rijksoverheid; copyright Rijksoverheid, fotograaf: John van Helvert
- Afbeelding Amercentrale, Geertruidenberg; Mediatheek Rijksoverheid; copyright Rijksoverheid, fotograaf: Rob Poelenjee
- Afbeelding chemie Botlek (witte silo's); Mediatheek Rijksoverheid; auteursrecht Rijksoverheid, fotograaf Wim Spaans
- Afbeelding surveillance te paard; Mediatheek Rijksoverheid; Copyright Politie, directie voorlichting ministerie Justitie & Veiligheid
- Afbeelding Rijkswaterstaat-patrouillevoertuig RWS70; Mediatheek Rijksoverheid; fotograaf: Marcel Molle
- Afbeelding bord vuurwerkvrijezone; Mediatheek Rijksoverheid; fotograaf: Robert Huiberts