Energietransitie en de instrumenten

Op deze pagina

• Omgevingsvisie
• Programma
• Omgevingsplan
• Omgevingsverordening
• Projectbesluit

Omgevingsvisie

De Omgevingsvisie bevat ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Een doel kan bijvoorbeeld zijn dat de gemeente of provincie in 2030 een specifiek aantal kWh hernieuwbare energie wilt produceren. Deze doelen kunnen verder worden uitgewerkt, bijvoorbeeld door in te zetten op mogelijkheden voor kleinschalige windturbines op locaties met agrarische activiteiten. De Omgevingsvisie heeft daarnaast een integraal karakter. Dat betekent dat er in de omgevingsvisie ook aandacht is voor de samenhang met andere maatschappelijke opgaves, zoals mobiliteit of woningbouw. Bijvoorbeeld hoe de gemeente of provincie wil omgaan met het gebruik van ruimte voor energietransitie in relatie tot woningbouwlocaties. Of in hoeverre hernieuwbare energie met oplaadpunten voor elektrische auto’s zoals laadpleinen kan worden gecombineerd.

Overheden kunnen zich voor het opnemen van energietransitie in de omgevingsvisie baseren op onder andere:

• de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), waarin het Rijk zijn ambities over de overgang naar duurzame energiebronnen heeft uitgewerkt. In de NOVI staan afwegingsprincipes die helpen bij keuzes voor de inrichting van de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld zoveel mogelijk meervoudig ruimtegebruik en het centraal stellen van de kenmerken en functie van een gebied. Deze afwegingsprincipes kunnen worden toegepast op de energietransitie. Bijvoorbeeld door zonneparken en natuur te combineren. De NOVI geeft richting aan de omgevingsvisie van provincies en gemeenten.
• de Nota Ruimte, waarin het Rijk een nieuw overkoepelend kader vaststelt voor het rijksbeleid voor de leefomgeving. De Nota Ruimte gaat de huidige NOVI vervangen, waarschijnlijk in 2026. Een contourennotitie presenteert op hoofdlijnen de inhoud van de Nota Ruimte en geeft voor de verschillende thema’s in de leefomgeving aan welke keuzes in de Nota Ruimte een plek moeten krijgen. Energietransitie wordt daarin genoemd als ruimtelijke opgave.
• de Regionale Energiestrategie (RES).

Programma

Gemeenten en provincies kunnen ervoor kiezen om voor energie een programma Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) op te stellen. Het programma is een beleidsdocument en is dus alleen bindend voor de overheid die het vaststelt. Het zal dus ook vooral doelen en acties bevatten waarvoor de gemeente of provincie zelf het initiatief neemt.

Het programma kan een belangrijke rol spelen om uitwerking te geven aan de beleidsdoelen uit de omgevingsvisie. Zowel voor een bepaald thema, zoals energiebesparing, als voor een bepaald gebied, bijvoorbeeld een bedrijventerrein. Zo kan een overheid in een programma een pakket maatregelen vastleggen dat bijdraagt aan het behalen van een doel. Denk aan een subsidieregeling voor isolatie. Eenmaal vastgesteld zal de voortgang van het programma ook moeten worden gemonitord. Bijvoorbeeld de mate waarin subsidieverstrekking heeft geleid tot meer isolatie. De uitkomsten van monitoring kunnen ertoe bijdragen dat de overheid doelen in het programma bijstelt of extra maatregelen opneemt.

Het programma kan daarnaast ook duidelijkheid geven aan burgers en bedrijven over de wijze waarop een doelstelling wordt behaald en wat zij daaraan kunnen bijdragen. Bijvoorbeeld afspraken met woningcorporaties over het energieneutraal maken van huurwoningen. Met het programma kunnen overheden burgers en bedrijven stimuleren zelf aan de slag te gaan met de energietransitie.

Warmteprogramma

Het warmteprogramma is een specifiek programma voor de energietransitie. Gemeenten beschikken sinds 2021 over een transitievisie warmte. Dat is een instrument uit het Klimaatakkoord. De transitievisie warmte is dus geen programma in de zin van de Omgevingswet. In de transitievisie warmte legt de gemeenteraad een tijdspad vast, waarop wijken van het aardgas gaan. Voor de wijken waarvan de transitie vóór 2030 gepland is, zijn ook de potentiële alternatieve energie-infrastructuren bekend (bijvoorbeeld all-electric of een warmtenet).

Het wetsvoorstel gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) regelt dat de gemeente verplicht een warmteprogramma moet hebben. Het warmteprogramma is gelijk aan wat in het Klimaatakkoord is aangeduid als de transitievisie warmte. Het warmteprogramma is gericht op een voor eigenaren en gebruikers haalbare en betaalbare verduurzaming van de warmtevoorziening van bestaande gebouwen. Gemeenten moeten vanaf 2026 een warmteprogramma hebben en dat iedere 5 jaar actualiseren. Omdat het warmteprogramma daarmee een wettelijk verplicht programma wordt, kan het Rijk instructieregels stellen waar het warmteprogramma aan moet voldoen. Bijvoorbeeld dat de gemeente inzicht moet geven in de warmtebehoefte van de gebouwen, de warmtevraag en de maatschappelijke kosten van het gekozen alternatief voor aardgasverwarming.

Op de totstandkoming van (warmte)programma's is afdeling 3:4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Er moet een ontwerp ter inzage worden gelegd en bij het besluit moet duidelijk zijn hoe burgers en bedrijven bij de totstandkoming ervan betrokken zijn. Vanwege de toepasselijkheid van artikel 3:42 van de Awb gelden regels voor de bekendmaking voor onder meer het warmteprogramma. Zo moet de bekendmaking van het warmteprogramma voldoen aan publicatiestandaarden, namelijk de STOP/TPOD-standaard. Het warmteprogramma moet worden gepubliceerd via de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB), zodat het ook in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) terecht komt.

Overgangsrecht voor programma's en Transitievisie warmte

Als een gemeente de transitievisie warmte al heeft vormgegeven als programma, kan daarnaast overgangsrecht gelden om te voorkomen dat een gemeente dubbel werk moet doen. Een programma dat is vastgesteld op of na 23 maart 2016, en dat voldoet aan de eisen die de Omgevingswet stelt aan de totstandkoming van programma’s, geldt direct vanaf 1 januari 2024 als een programma in de zin van de Omgevingswet. Daarvoor is het van belang dat de gemeente Afdeling 3.4 Awb heeft toegepast en eventueel een mer-beoordeling heeft uitgevoerd bij de totstandkoming van de transitievisie warmte die voor 2024 al als programma is vastgesteld.

Omgevingsplan

In het omgevingsplan werken gemeenten hun omgevingsvisie of programma's voor energietransitie uit in regels voor hun grondgebied. Zo kan de gemeente beoordelen welke (minimale) eisen en voorwaarden vanuit de energietransitie moeten worden geborgd in het omgevingsplan.

Oogmerken en doelen

In de oogmerken of doelen van het omgevingsplan kan de gemeente het belang van energietransitie opnemen. Bijvoorbeeld realisatie van een hernieuwbare energievoorziening voor het tegengaan van klimaatverandering. Hiermee kan de gemeente duidelijkheid geven welke doelen ze nastreeft met regels in het omgevingsplan. Dat is overigens niet verplicht; als het omgevingsplan geen uitwerking geeft, gelden de maatschappelijke doelen van de wet.

Ook bij het stellen van oogmerken voor regels over activiteiten kunnen deze doelen terugkomen of worden uitgewerkt. Oogmerken maken duidelijk welk doel wordt nagestreefd met concrete bevoegdheden, zoals het stellen van algemene regels of van maatwerkvoorschriften Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper). Bijvoorbeeld dat de gemeente regels over bodemenergiesystemen stelt met het oogmerk doelmatig gebruik van de ondergrond.

Omgevingswaarden

Het instrument omgevingswaarden bindt de gemeente aan het behalen van bepaalde doelen van de energietransitie. Door het opnemen van omgevingswaarden verplicht de gemeente zichzelf om deze doelen te behalen (resultaatsverplichting) of zich daartoe in te spannen (inspanningsverplichting). De gemeente kan bijvoorbeeld opnemen: in 2030 heeft 60% van de bedrijfsdaken zonnepanelen. Omgevingswaarden binden burgers en bedrijven niet rechtstreeks, maar in het omgevingsplan kan het toelaten van activiteiten wel worden gekoppeld aan specifieke omgevingswaarden.

Toedelen van functie aan locaties en het stellen van regels over activiteiten

Het omgevingsplan kan locaties aanwijzen waarbinnen de functie hernieuwbare energieproductie of de activiteit 'het aanleggen en exploiteren van een windturbine of zonnepark' is toegestaan. Daar kunnen regels aan verbonden worden waar een initiatiefnemer aan moet voldoen, bijvoorbeeld eisen aan multifunctioneel gebruik van de locatie. Ook kan de gemeente bepalen dat voor het realiseren van een windturbine of zonnepark een omgevingsvergunning nodig is.

Het omgevingsplan kan daarnaast locaties aanwijzen waar infrastructuur en bouwwerken voor uitbreiding van het elektriciteitsnetwerk kunnen worden gerealiseerd. Ook voor het aanleggen van kabels en leidingen en de wijziging van distributieleidingen voor gas, warmte en elektriciteit kan het omgevingsplan regels bevatten. Omdat de ondergrond voor veel verschillende functies wordt gebruikt, kan de gemeente ervoor kiezen om voor toekomstige uitbreidingen van kabels en leidingen en bijbehorende infrastructuur ruimte te reserveren. Dat kan door het toedelen van functies aan locaties en het stellen van bijbehorende regels. Of door in de beoordelingsregels voor de omgevingsplanactiviteit te bepalen dat de vergunning wordt geweigerd als deze de aanleg van nutsvoorzieningen belemmert.

De VNG heeft een handreiking opgesteld over de ruimtelijke inpassing van energie-infrastructuur.

Naast regels over de locatie en aanleg van infrastructuur kan het omgevingsplan ook regels bevatten over de aansluiting van bouwwerken op distributienetwerken. Bij inwerkingtreding Omgevingswet staan die regels in paragraaf 22.2 van de bruidsschat omgevingsplan. Dit is vooral van belang voor warmtenetten. Het omgevingsplan kan bepalen dat een bouwwerk moet worden aangesloten op een collectieve warmtevoorziening of een andere nutsvoorziening. Dit is voor bestaande bouwwerken die nog op een gasnetwerk zijn aangesloten niet mogelijk. De Gaswet beperkt namelijk de mogelijkheid om regels te stellen over het beëindigen van die aansluiting. Toekomstige wetgeving beoogt daar verandering in te brengen.

Vergunning- of meldingsplicht

Het omgevingsplan kan ook activiteiten regelen door een vergunning- of meldingsplicht op te nemen. Bijvoorbeeld omdat de gemeente een afweging wenst voor het toelaten van activiteiten die impact hebben op de fysieke leefomgeving. Zo kan de gemeente een vergunningplicht in het omgevingsplan opnemen voor gesloten bodemenergiesystemen of het realiseren van elektriciteitsopslag. Deze vergunning- of meldingsplicht kan gelden naast eventuele andere vergunning- en meldingsplichten in de algemene regels in het Bal of de omgevingsverordening Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper). Als een vergunningplicht in het omgevingsplan wordt opgenomen, moeten ook beoordelingsregels en indieningsvereisten voor de aanvraag omgevingsvergunningen in het omgevingsplan komen.

Als een omgevingsvergunning niet kan worden verleend door de regels in het omgevingsplan, moet de gemeente beoordelen of de vergunning kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 8.0a, lid 2, Bkl).

Afbakening regels in het omgevingsplan

Bij het stellen van regels over activiteiten zal de gemeente moeten zien in hoeverre al regels zijn gesteld in hogere wet- en regelgeving. Zoals het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het Bbl bevat regels over bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en het in stand houden van bouwwerken. Deze regels zijn gesteld met het oog op duurzaamheid en zij waarborgen een minimumkwaliteit van bouwwerken (art. 4.21 Omgevingswet). Dit wordt bijvoorbeeld voor de energieprestaties van nieuwbouw uitgewerkt in paragraaf 4.4.1 Bbl. Via de bepalingsmethode NTA 8800 moeten onder andere energiebehoefte, primair fossiel energiegebruik en een aandeel hernieuwbare energie worden bepaald. Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit toetst het bevoegd gezag of het bouwplan voldoet aan deze regels voor energieprestaties en de waardes die zijn aangegeven in tabel 4.148a van het Bbl.

De algemene regels in het Bbl zijn uitputtend en landelijk uniform. Dat betekent dat aanvullende regels op de algemene regels in het Bbl niet mogelijk zijn, voor zover het de oogmerken in artikel 4.21 van de Omgevingswet betreft. De enige uitzondering is, als in het Bbl voor een onderwerp is bepaald dat decentrale overheden een maatwerkbevoegdheid hebben. Dat is bij energieprestaties niet het geval.

Het Bal geeft ruimere maatwerkbevoegdheden dan het Bbl. Binnen de oogmerken van het Bal, waaronder het doelmatig gebruik van energie, is ruimte om maatwerkregels op te nemen in het omgevingsplan.

Instructies voor omgevingsplannen over reserveren ruimte

In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan verplichte instructies vanuit het Rijk die de gemeente in het omgevingsplan moet doorvoeren. Gemeenten moeten voldoende ruimte reserveren in het omgevingsplan voor de opwekking en het transport van energie (artikel 5.157 tot en met 5.159, Bkl). Bijvoorbeeld ruimte voor hoogspanningskabels. In de Omgevingsregeling staat de exacte begrenzing die de gemeente moet overnemen in het omgevingsplan.

In provinciale omgevingsverordeningen kunnen instructieregels staan over bijvoorbeeld opwek van hernieuwbare energie. Deze moet de gemeente toepassen als zij bijvoorbeeld nieuwe zonneparken of windturbines toelaat in het omgevingsplan. Deze regels kunnen bijvoorbeeld inhouden dat moet worden onderzocht in welke mate zonnepanelen op daken mogelijk zijn.

Omgevingsverordening

De omgevingsverordening kan provinciale regels bevatten over de energietransitie. Provinciale Staten moet motiveren dat ze regels voor een specifiek onderdeel van de energietransitie stellen vanwege provinciaal belang (artikel 2.3, Omgevingswet).

De typen regels in de omgevingsverordening kunnen verschillen. Zo kan de verordening regels over activiteiten bevatten, zoals het exploiteren van een biomassa-gestookte ketel. Ook kan de omgevingsverordening instructieregels voor gemeenten bevatten over windmolens en zonneparken. Bijvoorbeeld dat zonneparken alleen toelaatbaar zijn op landbouwgrond als locaties binnen de bebouwde kom, langs wegen en vaarten, onvoldoende ruimte bieden.

In hoofdstuk 7 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan instructieregels over de onderwerpen die in de omgevingsverordening moeten komen. Deze regels kunnen ook van toepassing zijn op activiteiten en projecten in het belang van energietransitie. Denk aan de bescherming van werelderfgoed.

Projectbesluit

Het projectbesluit Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent als uitklapper) kan alle activiteiten omvatten die onderdeel zijn van het project. Een project kan bijvoorbeeld een combinatie van een energieproductie-installatie en de benodigde aanpassingen aan transportinfrastructuur zijn.

Een projectbesluit is voor sommige energieprojecten verplicht. Deze gevallen worden aangewezen in artikel 9b en artikel 20a van de Elektriciteitswet en artikel 39b van de Gaswet. Dit gaat om realisatie van productie-, hoogspanningsinfrastructuur en gasinfrastructuur. Voor productie-infrastructuur wordt een onderscheid gemaakt tussen een productie-installatie voor duurzame elektriciteitsopwekking door windenergie en opwekking door andere technieken. Door de Mijnbouwwet is een projectbesluit verplicht bij bepaalde mijnbouw- en leidingwerken. In de toekomst worden deze projecten aangewezen in artikel 6.1 en 6.2 van het wetsvoorstel Energiewet. Onder de Energiewet geldt ook de aanleg van een productie-installatie voor waterstofgas met behulp van elektrolyse als werk van nationaal belang waarvoor een projectbesluit verplicht is.

De bovenstaande gevallen betreffen een verplicht projectbesluit. Het is ook mogelijk dat andere projecten in het belang van de energietransitie met een projectbesluit worden gerealiseerd. In dat geval moet het bevoegd gezag volgens artikel 5.44, lid 3, Omgevingswet motiveren dat een nationaal of provinciaal belang met het project gemoeid is. En dat dit belang niet door de gemeente kan worden behartigd.

Zie ook

• Energiebesparing
• Klimaat
• Warmtepomp
• Windturbines
• Zonnepanelen