Grondbeleid

Grondbeleid als middel

Nederland kent grote opgaven in een beperkte ruimte. De verschillende opgaven, zoals voor wonen, energie, bereikbaarheid, landbouw, water en bodem, natuur, economie en defensie, leggen grote claims op de schaarse ruimte. Het Rijk, de provincies en de gemeenten moeten (in afstemming met elkaar) daarom keuzes maken over hoe deze opgaven een plaats krijgen in hun grondgebieden. Dat kan betekenen dat een bestaande functie plaats moet maken voor een nieuwe functie.

Het toedelen van een nieuwe of gewijzigde functie aan een locatie, leidt nog niet tot de realisatie ervan. Om de beoogde functies ook daadwerkelijk te kunnen realiseren, voeren overheden grondbeleid. Grondbeleid en de inzet van grondbeleidsinstrumenten kan helpen om:

• grond in voldoende mate, tijdig en betaalbaar beschikbaar te krijgen
• de financiële haalbaarheid van de realisatie van een nieuwe functie te borgen
• noodzakelijke publieke investeringen in de gebiedsontwikkeling die nodig zijn als gevolg van de nieuwe functie te kunnen verhalen

Grondbeleid is daarmee dienend aan het ruimtelijk beleid en van groot belang voor het realiseren van ruimtelijke opgaven.

Nadenken over grondbeleid bij opstellen beleid en juridische regels

Grondbeleid verdient zowel bij het maken van beleid als bij het stellen van regels aandacht.

Omgevingsvisie en programma's

In de omgevingsvisie en programma's maken overheden beleidskeuzes tussen (vaak onderling concurrerende) aanspraken op de schaarse ruimte. Zij maken keuzes over het gaan toekennen of wijzigen van functies in een gebied. Om gewenste nieuwe of aangepaste functies ook daadwerkelijk te realiseren, voeren overheden grondbeleid en zetten zij grondbeleidsinstrumenten in. Daarom is het belangrijk dat de overheid al bij de voorbereiding van de omgevingsvisie en programma's nadenkt over:

• welke vorm van grondbeleid bij welke gebiedsontwikkeling passend is
• welke grondbeleidsinstrumenten zij inzet
• welke keuzes zij in de omgevingsvisie of het programma vastlegt die juridisch vereist zijn voor de inzet van grondbeleidsinstrumenten

Meer informatie hierover vindt u op de pagina's Grondbeleid en de omgevingsvisie en Grondbeleid en het programma.

Over de keuze om grondbeleid vast te leggen in een vrijwillig programma op grond van de Omgevingswet of in een ander beleidsdocument vindt u informatie op de pagina Grondbeleid en het programma, onder de tussenkop Grondbeleid vastleggen in een programma of ander beleidsdocument.

Omgevingsplan, omgevingsverordening en projectbesluit

Gemeenten werken het beleid uit de omgevingsvisie en programma's – als dat nodig is – in het omgevingsplan uit in juridische regels. De provincie doet dat in de omgevingsverordening, en het Rijk met name bij algemene maatregel van bestuur (AMvB).

De regels over de toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan bepalen wat op welke locatie gebouwd mag worden, welke voorwaarden voor het bouwwerk gelden en hoe het mag worden gebruikt. De provincie stuurt – als dat nodig is – met instructieregels in de omgevingsverordening op de inhoud van de regels over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan.

Voor het realiseren van provinciale en rijksprojecten kunnen de provincie en het Rijk het omgevingsplan wijzigen met een projectbesluit. Waterschappen kunnen dit voor projecten voor het beheer van watersystemen en het waterketenbeheer.

Geen uitvoeringsverplichting

De regels in het omgevingsplan, de omgevingsverordening en het projectbesluit geven de grondeigenaar geen uitvoeringsverplichting. Wel kunnen ze een faseringsregeling bevatten. Om de plannen te realiseren, moet de overheid met het grondbeleid en de inzet van grondbeleidsinstrumenten sturen op de daadwerkelijke uitvoering van de plannen.

Sturen op de uitvoering met grondbeleid

Het sturen op de uitvoering van ruimtelijke doelstellingen doen overheden door grondbeleid te voeren. Dat kan op 3 manieren:

• actief grondbeleid, waarbij overheden de benodigde grond kopen, bouw- en gebruiksrijp maken en deze grond als bouwrijpe kavels weer in een eigendom of erfpacht uitgeeft aan ontwikkelende partijen of eindgebruikers. De overheid verkrijgt de grond via vrijwillige verkoop, de vestiging van een voorkeursrecht of via onteigening in het kader van het algemeen belang.
• faciliterend grondbeleid, waarbij de grond in handen blijft van particuliere eigenaren en de overheid de kosten verhaalt van onder meer plankosten en de aanleg van publieke voorzieningen op degene die een activiteit verricht. Dit kan privaatrechtelijk met een anterieure overeenkomst of publiekrechtelijk door het vaststellen van regels voor het verhalen van de kosten (kostenverhaal). Ook kan de overheid een grondruil stimuleren, ook wel stedelijke herverkaveling genoemd. Hierbij wordt grondbezit (met verrekening van waardeverschillen) geruild tussen de grondeigenaren om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken.
• eenmengvorm van actief en faciliterend grondbeleid, waaronder de zogenoemde publiek-private samenwerking (PPS). Bij een PPS brengen de overheid en private partijen hun grond in bij een gezamenlijke onderneming die de gronden exploiteert.

Factoren die een rol spelen bij de keuze voor de gewenste vorm van grondbeleid, zijn:

• Heeft de overheid zelf de grond in eigendom?
• Heeft de overheid een belang bij de (gebieds)ontwikkeling?
• Op welke termijn moet de ontwikkeling zijn gerealiseerd?
• Is er sprake van positieve of negatieve grondexploitatie? Grondexploitatie is de begroting van kosten en opbrengsten van een gebiedsontwikkeling. Bij een negatieve grondexploitatie zal de overheid over voldoende financiële middelen moeten beschikken om deze te dragen.
• Wat zijn de financiële middelen en financiële risico's?
• Wat is de beschikbaarheid van de ambtelijke capaciteit?

Grondbeleidsinstrumenten

De Omgevingswet en andere wetten voorzien overheden van verschillende grondbeleidsinstrumenten. Dit stelt overheden in staat om – ongeacht de functie en locatie waarvoor zij grondbeleid willen inzetten – voor de meest passende instrumenten te kiezen. In algemene zin kan onderscheid worden gemaakt tussen grondbeleidsinstrumenten die overheden in staat stellen om:

• te sturen op grondeigendom
• de financiële haalbaarheid van de realisatie van een nieuwe functie te borgen
• noodzakelijke publieke investeringen als gevolg van de nieuwe functie te verhalen

Grondbeleidsinstrumenten Omgevingswet

De grondbeleidsinstrumenten uit de Omgevingswet zijn:

• voorkeursrecht: een verplichting voor eigenaren om grond bij verkoop eerst aan de overheid aan te bieden
• onteigening: instrument om grond van eigenaren gedwongen te verwerven voor het realiseren van een nieuw toegekende functie of de aanleg of wijziging van infrastructurele of waterstaatkundige werken. Inzetbaar in gevallen waarin de eigenaar niet bereid of in staat is tot realisatie en de ontwikkeling en onteigening noodzakelijk en urgent is.
• kostenverhaal: grondeigenaren die een bouwplan realiseren zijn verplicht om aan de overheid een bijdrage te betalen in onder andere de kosten van het aanleggen van de benodigde publieke voorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en de noodzakelijke werkzaamheden van het ambtelijk apparaat.
• vrijwillige financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied op basis van een anterieure overeenkomst: een bijdrage aan onder andere natuurontwikkeling, aanleg van recreatieve voorzieningen of infrastructuur in een ander gebied dan het plangebied
• afdwingbare financiële bijdragen aan ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving op basis van een regeling in het omgevingsplan van de gemeente
• landinrichting door herverkaveling: het ruilen van grond of percelen tussen eigenaren volgens een voorgeschreven procedure. Landinrichting kan leiden tot gedwongen eigendomsoverdracht.
• vrijwillige kavelruil bij overeenkomst: vorm van gebiedsinrichting waarbij minimaal 3 partijen vrijwillig hun onroerende zaken ruilen, waaronder naast landbouwgrond ook gebouwen

Grondbeleidsinstrumenten in andere wetten

Ook in andere wetten staan grondbeleidsinstrumenten:

• Baatbelasting: een belasting die gemeenten kunnen heffen om vastgoed- en grondeigenaren die profiteren van publieke investeringen mee te laten betalen. Baatbelasting is geregeld in artikel 222 van de Gemeentewet.

Overheden zijn publiekrechtelijke rechtspersonen en kunnen privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten. Ook het privaatrecht bevat instrumenten voor grondbeleid:

• Minnelijke grondverwerving: aankoop of ruil van grond (Titel 1, Boek 7 Burgerlijk Wetboek).
• Erfpacht: erfpacht is het recht om de grond van een ander te gebruiken 'alsof je eigenaar bent'. De erfpachter betaalt voor het gebruik van de grond een vergoeding aan de grondeigenaar (Titel 7, Boek 5 Burgerlijk Wetboek). Erfpacht wordt vaak en vanwege meerdere redenen gebruikt :
  • het creëren van inkomsten
  • het invloed uitoefenen op het gebruik en de gebruiker van de zaak
  • het tegengaan van grondspeculatie
  • grond voor de stad behouden
  • waarde van de grond verhogen
• diverse vormen van publiek-private samenwerking, zoals:
  • tender (uitgifte van grond)
  • bouwclaim (samenwerkingsmodel waarbij ontwikkelaars hun grond aan de gemeente verkopen in ruil voor het recht of de verplichting om de kavels voor of na het bouw- en woonrijp maken af te nemen)
  • concessie (de uitvoering van een ruimtelijk plan wordt in zijn geheel uitbesteed aan een marktpartij, inclusief de realisatie van de publieke voorzieningen)
  • joint venture, bijvoorbeeld een Gemeenschappelijke Exploitatiemaatschappij (samenwerkingsmodel waarbij overheid en marktpartijen participeren in een gezamenlijke juridische entiteit die de gebiedsontwikkeling uitvoert). Deze passen binnen de eerder onderscheiden vormen van grondbeleid.

Meer informatie

• Grondbeleid in het kort | Ruimtelijke ordening Nederland
• Modernisering grondbeleid | Ruimtelijke ordening Nederland
• Grondbeleid voor raadsleden | VNG
• Vereniging van Grondbedrijven (VvG)