Plannen en programma's en de milieueffectrapportage

Procedure

Deze informatie gaat over de procedure. Er is ook informatie over de inhoud van het milieueffectrapport bij plannen en programma's.

Stappen om na te gaan of u een plan-milieueffectrapportage moet doorlopen

Er gelden 2 eisen voor de plan-mer-plicht.

• De eerste eis is dat het moet gaan om een wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven plan of programma (zie ook Omgevingswet artikel 16.34, eerste lid). U voldoet aan deze eis, als de vaststelling van een plan is geregeld in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen. En als vastligt welk bevoegd bestuursorgaan moet besluiten en hoe de procedure van de vaststelling is. In de Omgevingswet staat dat een omgevingsvisie Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup), een programma Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup), een omgevingsplan Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) en een voorkeursbeslissing aan die vereisten voldoen. Dit geldt ook voor vrijwillige programma's. Deze heten ook wel facultatieve of onverplichte programma's. Voor andere instrumenten moet u dit bepalen met de kenmerken van het instrument. Zo kunnen ook plannen op basis van sectorale wetgeving aan dit vereiste voldoen.
• De tweede eis is dat het plan of programma een kader vormt voor besluiten voor mer-(beoordelings)plichtige projecten (zie ook Omgevingswet artikel 16.36). Of dat er ook een passende beoordeling voor het plan of programma nodig is.

De mer-(beoordelings)plichtige projecten kunt u vinden in kolom 1 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit.

Wilt u weten of u rekening moet houden met verplichtingen van milieueffectrapportage? Doorloop dan 1 van de mer-scans.

Uitzondering van de plan-mer-plicht

U bent uitgezonderd van de plan-mer-plicht als u een plan of programma vaststelt dat:

• bestemd is voor nationale defensie
• noodzakelijk is vanwege een noodtoestand
• gaat over de begroting of financiën

Dit staat in artikel 16.35 van de Omgevingswet.

Kaderstelling in de plan-milieueffectrapportage

We spreken in ieder geval over 'een kader vormen' als in het plan een locatie- of tracékeuze staat. Het kan ook gaan om de inperking (inkadering) van andere keuzes, zoals de capaciteit van een afvalverwerkingsinstallatie.

De jurisprudentie van het Europese Hof bevat handvatten voor wat een kaderstellend plan of programma is, maar geen heel specifieke criteria. Belangrijk is dat de smb-richtlijn ruim moet worden uitgelegd. Een plan of programma is kaderstellend als het criteria of modaliteiten bevat voor de goedkeuring of uitvoering van projecten door het bevoegd gezag, dat uiteindelijk toestemming moet geven voor een project. Bijvoorbeeld criteria voor de locatie, de omvang of de wijze van uitvoering.

Een 'kader' moet concreet genoeg zijn en is in zekere mate bindend voor een later besluit. Dit later te nemen besluit moet mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig zijn.

In de Omgevingswet ziet de kaderstelling op de projecten die in bijlage V van het Omgevingsbesluit zijn opgenomen. Ook is er een vangnet opgenomen voor projecten met aanzienlijke milieueffecten die niet in bijlage V van het Omgevingsbesluit staan. In de Omgevingswet is geregeld (artikel 16.36 lid 4 en 5) dat het bevoegd gezag een plan-mer-beoordeling maakt voor een plan of programma dat het kader vormt voor deze projecten. Het bevoegd gezag beoordeelt of sprake is van aanzienlijke milieueffecten.

De inhoud van een plan of programma bepaalt dus deels of er een mer-plicht is. Een omgevingsvisie, een omgevingsplan, een programma en een voorkeursbeslissing zullen vaak aan deze eis voldoen. Een omgevingsplan is bijvoorbeeld kaderstellend als het omgevingsplan voor een bijlage V-project een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (opa) voorschrijft.

Passende beoordeling en milieueffectrapportage

U moet een plan-mer doorlopen als u voor het plan of programma een passende beoordeling voor natuur moet maken (zie artikel 16.36 lid 2 Omgevingswet).

Let op de volgende uitzondering: artikel 3, lid 3 smb-richtlijn biedt de mogelijkheid van een plan-mer-beoordeling, ook als een passende beoordeling nodig is. Uw plan of programma moet dan wel aan de andere voorwaarden voldoen, namelijk kleine gebieden op lokaal niveau of kleine wijzigingen. Als uit de passende beoordeling blijkt dat er geen significant negatieve gevolgen zijn, en er ook anderszins geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu zijn, is een plan-MER niet verplicht. Zie ook het Europese Hof arrest C-444/15.

Hier kunt u meer lezen over Natura 2000 en de passende beoordeling.

Rollen in de plan-milieueffectrapportage

Er is een aantal rollen en partijen in de plan-mer:

• Het bevoegd gezag: het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden of het vaststellen van het plan.
• De adviseurs en bestuursorganen die nodig zijn bij de voorbereiding. Dit is deels planafhankelijk en een inschatting van het bevoegd gezag. U kunt denken aan partijen als de gemeente, het waterschap, de provincie of een ministerie. De wettelijke adviseurs zijn de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed vervult deze rol voor het ministerie van OCW. Ook de onafhankelijke Commissie m.e.r. is een wettelijke adviseur.
• Burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen.

Bij plannen en programma's zijn initiatiefnemer en bevoegd gezag meestal hetzelfde bestuursorgaan. Wel kan bijvoorbeeld het college van burgemeester en wethouders initiatiefnemer zijn en de gemeenteraad het bevoegd gezag. Ook kan een particulier of een bedrijf verzoeken om een aanpassing van een plan.

Procedurestappen in de plan-milieueffectrapportage

Een plan-mer kent verplichte stappen en facultatieve stappen. Daarnaast gelden voor sommige plannen en programma's procedurestappen waarop de plan-mer kan aansluiten. We bespreken:

• verplicht onderdeel bij omgevingsplan of projectbesluit met voorkeursbeslissing: kennisgeving voornemen en participatie
• bevoegd gezag stelt reikwijdte en detailniveau vast
• opstellen van het MER
• ter inzage leggen van het MER en het ontwerp-plan en advies vragen aan de Commissie mer
• vaststellen plan
• alleen bij omgevingsplan en het projectbesluit (niet tegen de voorkeursbeslissing): beroep
• monitoring

Er gelden aanvullende eisen bij effecten van een plan of programma op het milieu in het buitenland.

Kennisgeving voornemen en participatie

Dit is alleen een verplicht onderdeel bij een omgevingsplan of projectbesluit met voorkeursbeslissing.

Let op:

• De kennisgeving voornemen en participatie is geen stap in de plan-mer.
• De kennisgeving voornemen en participatie is alleen verplicht bij een omgevingsplan of bij een projectbesluit met een voorkeursbeslissing. Bij de overige plannen is het een keuze.

Als er een kennisgeving wordt gedaan, is het verstandig om er ook op te letten dat er een MER wordt gemaakt.

In de kennisgeving moet u ook aangeven hoe u de participatie invult. Voor de vroegtijdige participatie bij het plan geldt hetzelfde. Ook in de participatie is het logisch om aandacht te besteden aan de relatie met de mer. Zoals de inhoud van het MER.

Bevoegd gezag stelt reikwijdte en detailniveau vast

Deze stap is verplicht in de plan-mer. Het bevoegd gezag moet de reikwijdte en detailniveau van het MER bepalen. Als u het bevoegd gezag bent, kunt u een notitie (laten) opstellen met daarin de reikwijdte en het detailniveau. In deze notitie met reikwijdte en detailniveau staat waar het plan over gaat en wat de locatie is. Ook staat in de notitie wat de te verwachten relevante milieuthema's zijn. En met welk detailniveau u onderzoek gaat (laten) doen.

Het bevoegd gezag vraagt de wettelijke adviseurs een advies over reikwijdte en detailniveau.

Het bevoegd gezag kan ook de Commissie mer inschakelen bij deze stap. Het bevoegd gezag kan natuurlijk ook andere partijen uitnodigen om mee te denken over de reikwijdte en het detailniveau. U kunt denken aan partijen als de gemeente, een (regionale) stichting, het waterschap of de provincie.

Opstellen van het milieueffectrapport

Het bevoegd gezag stelt het MER op. Vaak huurt het bevoegd gezag hiervoor een bureau of adviseurs in. Het bevoegd gezag blijft verantwoordelijk voor de juistheid en volledigheid van het rapport.

Het rapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist. De opsteller houdt rekening met de stand van kennis, de relevante beoordelingsmethoden en de inhoud van het plan of programma.

Een plan-MER mag worden voorbereid door het uitvoerende bestuursorgaan. Dit mag ook als het definitieve plan of programma wordt vastgesteld door het vertegenwoordigende bestuursorgaan. Daarvoor is geen speciaal mandaat (overdragen van bevoegdheden) nodig.

Ter inzage leggen van het milieueffectrapport samen met het ontwerp-plan of ontwerp-programma en advies vragen aan de Commissie m.e.r.

Het bevoegd gezag legt het MER samen met het ontwerp van het plan of programma voor 6 weken ter inzage. In de Algemene wet bestuursrecht, afdeling 3.4, staat wat het bevoegd gezag precies moet doen.

Het is als bevoegd gezag handig om al in het ontwerp-plan of -programma in te gaan op:

• Hoe rekening is gehouden met het MER
• Hoe rekening is gehouden met de aanzienlijke milieueffecten van het plan of programma. En maatregelen om die te vermijden
• Een samenvatting van de redenen om te kiezen voor het vastgestelde plan of programma
• Monitoringsmaatregelen

Op het MER en dit ontwerp-plan of ontwerp-programma kunnen zienswijzen worden ingediend. Iedereen die wat wil zeggen over het ontwerp of het plan-MER, kan een zienswijze indienen.

Advies van de Commissie m.e.r. over het milieueffectrapport

Het bevoegd gezag vraagt een advies over het MER aan de Commissie mer Dit staat in artikel 16.39 van de Omgevingswet en artikel 11.2 van het Omgevingsbesluit. Dit moet uiterlijk op het moment dat het MER en het ontwerp-plan ter inzage gaan.

Bevoegd gezag stelt plan of programma vast

In de volgende stap stelt het bevoegd gezag het plan of programma vast (Omgevingsbesluit artikel 11.4). In het plan moet het bevoegd gezag onder meer ingaan op:

• Hoe rekening is gehouden met het MER en de aanzienlijke milieueffecten van het plan of programma. En maatregelen om die te vermijden.
• Monitoringsmaatregelen
• Het advies van de Commissie mer
• De ingediende zienswijzen op het ontwerp en het MER.

Het bevoegd gezag maakt het vastgestelde plan bekend. Heeft het bevoegd gezag vrijwillig om een advies gevraagd aan de Commissie mer, of aan de wettelijk adviseurs een advies gevraagd op reikwijdte en detailniveau bij het omgevingsplan? Dan informeert het bevoegd gezag in ieder geval die betrokken adviseurs als het MER afwijkt van het advies. U stuurt de adviseurs dan schriftelijk het omgevingsplan toe, inclusief het MER. Dit staat in artikel 3:43 Awb. U kunt de betrokken adviseurs ook altijd informeren.

Bij plannen en programma's is ook een motiveringsplicht participatie. Daarin moet u aangeven hoe de participatie-resultaten zijn opgenomen in het plan of programma en bijvoorbeeld ook bij het MER. Dit is geen verplichte stap in de mer, maar heeft er mogelijk wel invloed op.

Alleen mogelijk bij het omgevingsplan en projectbesluit (niet tegen de voorkeursbeslissing): beroep

Een belanghebbende kan beroep instellen tegen een omgevingsplan. Dit moet in de periode dat het vastgestelde plan ter inzage ligt. In een beroepsprocedure geeft de rechter een oordeel over het besluit van het bevoegd gezag. Het is belangrijk dat er snel duidelijkheid is over de uitkomst van een beroep tegen een omgevingsplan. Het omgevingsplan is namelijk het kader voor andere besluiten. Daarom is in de Omgevingswet rond het omgevingsplan gekozen voor beroep bij 1 instantie, de Raad van State.

Bij een omgevingsvisie, een programma (als het niet direct activiteiten mogelijk maakt) of een voorkeursbeslissing is het niet mogelijk om in beroep te gaan bij de bestuursrechter.

Monitoring

In het plan-MER staan de voorgenomen monitoringsmaatregelen. Deze moet het bevoegd gezag ook in het plan of programma opnemen. Het bevoegd gezag mag daarvoor bestaande monitoring gebruiken. De resultaten van de monitoring moet het bevoegd gezag elektronisch beschikbaar stellen. Het bevoegd gezag neemt eventueel passende maatregelen om onvoorziene nadelige milieueffecten zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken (Omgevingsbesluit artikel 11.5 ). Het plan bevat ook deze monitoringsmaatregelen (Omgevingsbesluit artikel 11. 4). Zie ook regels over monitoring.

Meer informatie

Meer lezen over:

• plannen en het milieueffectrapport
• plan-mer-beoordeling
• grensoverschrijdende milieueffecten in een ander land
• projecten en milieueffectrapportage
• projecten en het milieueffectrapport
• project-mer-beoordeling
• kwaliteit van het milieueffectrapport