Projecten en de milieueffectrapportage

Wilt u in plaats hiervan meer lezen over de inhoud van het milieueffectrapport bij projecten
of over de project-mer-beoordeling?

Wanneer een project-milieueffectrapportage

Of een besluit over een project project-mer-plichtig is, kunt u afleiden uit bijlage V bij het Omgevingsbesluit. Daar staat in de eerste kolom de omschrijving van projecten. In de vierde kolom staan, in samenhang met artikel 11.6, derde lid van het Omgevingsbesluit, de besluiten waarvoor de mer-verplichtingen gelden. Dit zijn besluiten zoals:

• een omgevingsvergunning
• een projectbesluit
• het omgevingsplan (soms)

Bepalen of uw project mer-plichtig is

Om te kijken of uw project mer-plichtig is, zet u de volgende stappen:

1. Eerst bekijkt u of het project voldoet aan de omschrijving in kolom 1.
2. Als dat zo is, kijkt u of het besluit in de laatste kolom staat.
3. Daarna kijkt of u voor het besluit een mer of een mer-beoordeling moet doen:
   • Als uw project voldoet aan de voorwaarden van kolom 2, dan is er een project-mer-plicht.
   • Als uw project voldoet aan de voorwaarden in kolom 3, dan is er een project-mer-beoordelingsplicht.

Wilt u weten of u rekening moet houden met verplichtingen van milieueffectrapportage? Doorloop dan 1 van de mer-scans.

Ontheffing krijgen van de project-mer-plicht

Het bevoegd gezag kan op verzoek van de initiatiefnemer of ‘ambtshalve’ een ontheffing verlenen van de project-mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht. Deze ontheffing kan alleen als het project, of een gedeelte van het project, noodzakelijk is voor defensie of bij een noodtoestand. Dit staat in Omgevingswet artikel 16.44, eerste lid.

De minister van Infrastructuur en Waterstaat kan ook op verzoek besluiten om ontheffing te verlenen van de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht, en een andere vorm van beoordelen van milieueffecten opleggen. Dit staat beschreven in Omgevingswet artikel 16.44, tweede en derde lid.

Voorzienbaarheid en samenhang ('salamitactiek')

De initiatiefnemer mag een project niet opknippen om de mer-(beoordelings)plicht te omzeilen (‘salamitactiek’). Bijvoorbeeld door meerdere wijzigingen kort achter elkaar aan te vragen. Bij het vaststellen van de mer-plicht beschouwt het bevoegd gezag het hele project, inclusief de grensoverschrijdende onderdelen (artikel 11.7, lid 2 Omgevingsbesluit).

Rollen in de project-milieueffectrapportage

Er is een aantal rollen en partijen in de project-mer:

• de initiatiefnemer: een publieke of private partij die een project wil starten.
• het bevoegd gezag: het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het vaststellen van het besluit.
• als de initiatiefnemer vraagt om een advies over reikwijdte en detailniveau, zijn er adviseurs en bestuursorganen die het bevoegd gezag kan of moet betrekken bij de voorbereiding. Dit is afhankelijk van het soort project en de ligging ervan. U kunt denken aan partijen als de (buur)gemeente, het waterschap, de provincie, een ministerie of de Commissie mer. De wettelijke adviseurs zijn de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) vervult deze rol voor het ministerie van OCW. Zie Omgevingswet artikel 16.46 en 16.47.
• Iedereen, zoals burgers en andere betrokkenen.

Procedurestappen in de project-milieueffectrapportage

As u een project-mer doorloopt, is er een aantal verplichte stappen en een aantal facultatieve (naar keuze) stappen. Ook zijn er voor sommige mer-plichtige besluiten (zoals de omgevingsvergunning, het projectbesluit en het omgevingsplan) bepaalde eisen waar de project-mer bij kan aansluiten.

• Kennisgeving voornemen (alleen verplicht bij een projectbesluit of omgevingsplan)
• Facultatieve stap: initiatiefnemer vraagt een advies over reikwijdte en detailniveau aan het bevoegd gezag
• Facultatieve stap: bevoegd gezag vraagt een advies aan de Commissie mer over reikwijdte en detailniveau
• Opstellen van het MER door de initiatiefnemer
• Aanvraag vergunning
• Publicatie ontwerpbesluit en MER door het bevoegd gezag. Eventueel vraagt het bevoegd gezag een advies aan de Commissie mer
• Besluit door het bevoegd gezag
• Beroep voor belanghebbenden
• Monitoring

Bij grensoverschrijdende effecten zijn er aanvullende eisen.

Let op: vooroverleg door de initiatiefnemer en het bevoegd gezag vindt plaats vóór het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.

Kennisgeving voornemen

De kennisgeving van het voornemen is geen stap in de project-mer. En de kennisgeving van het voornemen is alleen verplicht bij een projectbesluit of omgevingsplan.

Als er een kennisgeving van het voornemen wordt gedaan, dan is het verstandig om ook aan te geven dat er een MER wordt gemaakt. In de kennisgeving moet u ook aangeven hoe u de participatie invult. Voor de vroegtijdige participatie bij het plan geldt hetzelfde. Ook in de participatie is het logisch om aandacht te besteden aan de relatie met de mer. Zoals de inhoud van het MER.

Facultatieve stap: initiatiefnemer vraagt een advies over reikwijdte en detailniveau aan bevoegd gezag

Deze stap is vrijwillig. De initiatiefnemer kan het bevoegd gezag vragen om een advies over reikwijdte en detailniveau. De initiatiefnemer informeert dan het bevoegd gezag over het project. Bijvoorbeeld in een notitie met daarin een voorstel voor de reikwijdte en het detailniveau.

Praktijktip: een notitie met daarin een voorstel voor de reikwijdte en detailniveau is handig. Daarin staat waar het project over gaat, wat de locatie is en bijvoorbeeld informatie over de technische capaciteit. Er staat in welke milieueffecten relevant zijn bij het project.

Het bevoegd gezag moet een advies geven als dit gevraagd wordt door de initiatiefnemer. Hierbij betrekt het bevoegd gezag adviseurs en bestuursorganen, afhankelijk van het soort project. Het bevoegd gezag kan (vrijwillig) een advies vragen aan de Commissie mer over de reikwijdte en het detailniveau.

Opstellen van het milieueffectrapport door de initiatiefnemer

De initiatiefnemer stelt het MER op. In de praktijk huurt de initiatiefnemer hiervoor vaak een bureau of adviseurs in. Wanneer het bevoegd gezag een advies over de reikwijdte en het detailniveau heeft gegeven, moet het MER gebaseerd zijn op dat advies.

Zijn het bevoegd gezag en de initiatiefnemer dezelfde overheidsinstantie? Een project-MER mag worden voorbereid door het uitvoerende bestuursorgaan. Dit mag ook als het definitieve besluit wordt vastgesteld door het vertegenwoordigende bestuursorgaan. Daarvoor is geen speciaal mandaat (overdragen van bevoegdheden) nodig.

Het milieueffectrapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist. De opsteller houdt rekening met de stand van kennis en de kenmerken van het project.

Lees meer over de inhoud van het milieueffectrapport of over de kwaliteit van milieueffectrapporten.

Aanvraag vergunning met milieueffectrapport

Als het MER klaar is, stuurt de initiatiefnemer dit samen met de vergunningaanvraag naar het bevoegd gezag. Het MER is een bijlage bij de aanvraag van bijvoorbeeld een omgevingsvergunning. Het MER kan ook gemaakt zijn voor bijvoorbeeld een projectbesluit, dan is het een bijlage daarbij. Als het MER er niet bijzit, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. De aanvrager krijgt wel de gelegenheid om binnen een bepaalde, door het bevoegd gezag gestelde, termijn de aanvraag aan te vullen (Omgevingswet artikel 16.49 lid 3).

Het bevoegd gezag doet een kennisgeving van de aanvraag voor een omgevingsvergunning met daarbij de dag van ontvangst van de aanvraag (Omgevingswet artikel 16.57).

Ter inzage leggen ontwerpbesluit en milieueffectrapport door het bevoegd gezag

Het bevoegd gezag moet een ontwerp van het besluit samen met het MER voor 6 weken ter inzage leggen. In afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat wat het bevoegd gezag precies moet doen.

Het is handig om als bevoegd gezag al in het ontwerp-besluit in te gaan op:

• hoe rekening is gehouden met het MER
• de aanzienlijke milieueffecten van het project en maatregelen om deze te vermijden
• eventuele monitoringsmaatregelen en -procedures

Op dit ontwerp-besluit en het MER kunnen zienswijzen worden ingediend. Iedereen die wat wil zeggen over het ontwerpbesluit of het project-MER, kan een zienswijze indienen. Het bevoegd gezag kan tegelijk met de ter inzage legging (vrijwillig) een advies over het MER vragen aan de Commissie mer.

Besluit door het bevoegd gezag

In de volgende stap neemt het bevoegd gezag een besluit. In dit besluit moet het bevoegd gezag, net als bij het ontwerp, ingaan op (zie Omgevingsbesluit artikel 11.19):

• hoe rekening is gehouden met het MER. En, als dat gegeven is, het advies van de Commissie mer
• de aanzienlijke milieueffecten van het project en maatregelen om deze te vermijden
• eventuele monitoringsmaatregelen en -procedures.

Dit besluit maakt het bevoegd gezag bekend. Heeft het bevoegd gezag vrijwillig om een advies gevraagd aan de Commissie mer, of aan de wettelijk adviseurs een advies gevraagd op reikwijdte en detailniveau? Dan informeert het bevoegd gezag in ieder geval die betrokken adviseurs over het besluit als het MER bij het projectbesluit of de omgevingsvergunning afwijkt van hun advies. Dit staat in artikel 3:43 Awb. U kunt de betrokken adviseurs ook altijd informeren.

Beroep voor belanghebbenden

Een belanghebbende kan beroep aantekenen tegen het besluit. In een beroepsprocedure geeft de rechter een oordeel over het besluit van het bevoegd gezag. Ook het MER en de gevolgde procedure kunnen aan de orde komen. Bij de meeste besluiten is beroep in eerste instantie bij de rechtbank. Daarna kan degene die in beroep is gegaan, in hoger beroep gaan bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Monitoring

In het Omgevingsbesluit staat dat de aanzienlijke milieueffecten van de uitvoering van het project gemonitord moeten worden. Het bevoegd gezag geeft in het besluit aan of en voor welke milieueffecten deze monitoring nodig is, en hoe de monitoring eruit moet zien (Omgevingsbesluit artikel 11.19, tweede lid, onder d en artikel 11.19, derde lid). Het bevoegd gezag houdt hierbij rekening met de aard, de locatie en het belang van de milieueffecten.

De initiatiefnemer doet deze monitoring en geeft de resultaten door aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan aangeven dat hij daarvoor gebruik mag maken van bestaande monitoring. Het bevoegd gezag neemt, als dat nodig is, passende maatregelen om onvoorziene nadelige milieueffecten zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken (Omgevingsbesluit artikel 11.20).

Passende beoordeling en project-milieueffectrapportage

Het is verplicht om de project-mer en de passende beoordeling te coördineren als de passende beoordeling al eerder ter inzage heeft gelegen (Omgevingsbesluit artikel 11.15 derde lid). Als er al een passende beoordeling is opgesteld voor het project, verplicht het Omgevingsbesluit dat het bevoegd gezag die samen met het MER ter inzage legt.

Scheiding van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen een overheidsinstantie in de project-milieueffectrapportage

Het komt voor dat initiatiefnemer en bevoegd gezag voor een project-mer dezelfde overheidsinstantie zijn. Het is dan verplicht dat er bij de ambtelijke voorbereiding een goede scheiding is tussen de initiatiefnemersrol en de bevoegd gezagrol. Dat staat in het Omgevingsbesluit, artikel 11.12.

Het bevoegd gezag heeft de regie over de procedure, adviseert over reikwijdte en detailniveau en toetst of het uiteindelijke MER voldoet. De initiatiefnemer zorgt voor de inhoud en kwaliteit van het MER en niet-formele participatie met belanghebbenden.

Op ambtelijk niveau moeten de rollen van initiatiefnemer en bevoegd gezag gescheiden zijn. Dit gebeurt meestal door deze rollen onder te brengen bij verschillende afdelingen. De afdeling ‘infrastructuur', ‘uitvoering' of ‘beleid en planvorming' opereert bijvoorbeeld als initiatiefnemer. En de afdeling ‘vergunningverlening en handhaving', ‘beleid en planvorming', ‘mer-coördinatie' of de uitvoeringsdienst vult op ambtelijk niveau de rol van bevoegd gezag in.

Organisatorisch is er dus een scheiding tussen de rollen van initiatiefnemer en bevoegd gezag:

• de uitvoering van de mer en het opstellen van bijbehorende producten (het MER en het besluit) liggen bij de initiatiefnemer
• de beoordeling van en besluitvorming over de producten liggen bij het bevoegd gezag.

Dit zijn afzonderlijke rollen en taken.

In het Omgevingsbesluit staat dat het bevoegd gezag deze passende scheiding op ambtelijk niveau regelt en die vastlegt in een beschrijving van de werkprocessen en procedures. Dit maakt het bevoegd gezag openbaar. Ook moet het bevoegd gezag zorgen voor de naleving.

Praktijktip: voor legitimiteit en draagvlak kan het verstandig zijn om de uitvoering van de mer op ambtelijk en op bestuurlijk niveau te scheiden van de beoordeling en besluitvorming. Dat geldt ook voor het opstellen van bijbehorende producten, waaronder het besluit. Men maakt dan een scheiding tussen algemeen bestuur (Provinciale Staten, gemeenteraad) als bevoegd gezag. En dagelijks bestuur (Gedeputeerde Staten, burgemeester en wethouders) als initiatiefnemer. Het bevoegd gezag heeft in zo’n opzet de rol om de functionele scheiding te borgen en toe te zien op transparantie van de afwegingskaders.

Meer informatie

Meer lezen over:

• plannen en programma's en milieueffectrapportage
• plannen en het milieueffectrapport
• plan-mer-beoordeling
• grensoverschrijdende milieueffecten in een ander land