Vrijwillig programma

Eisen aan vrijwillig programma

Een vrijwillig programma is een politiek-bestuurlijk document waarin de overheid keuzes maakt over de fysieke leefomgeving.

Voor het programma bepaalt artikel 3.5 van de Omgevingswet dat een programma bevat:

a. de uitwerking van het te voeren beleid voor ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup);

b. maatregelen om aan 1 of meer omgevingswaarden Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) te voldoen of maatregelen om 1 of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.

Het maken van politiek/bestuurlijke keuzes staat in een programma dus centraal. Het kan daarbij gaan om beleidskeuzes en keuzes over te nemen maatregelen.

Voor een vrijwillig programma gelden de volgende eisen:

• De inhoud is vormvrij, op voorwaarde dat er ten minste 1 uitwerking van beleid of 1 maatregel in staat (artikel 3.5 Omgevingswet) en het gaat over een onderwerp dat binnen de reikwijdte van de Omgevingswet valt (artikel 1.2 Omgevingswet).
• Een plan-mer is vereist als er sprake is van kaderstelling voor mer(beoordelings)plichtige projecten óf voor andere projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben óf als een passende beoordeling nodig is (artikel 16.36 Omgevingswet).
• Participatie van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding is altijd verplicht (artikel 10.8 Omgevingsbesluit).
• Is een plan-mer vereist? Dan geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb (artikel 16.40 Omgevingswet). Bij niet-mer-plichtige vrijwillige programma's is die niet van toepassing. Voor niet-mer-plichtige vrijwillige programma's kunnen de vaststellende bestuursorganen zelf de procedure bepalen.
• Bij voorkeur beschikbaarstelling vrijwillig programma via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) volgens de TPOD programma.

Meer informatie over de procedure voor het vaststellen van een vrijwillig programma vindt u op de pagina Procedure programma.  Informatie over het programma in het DSO vindt u op de pagina Programma in het DSO.

Multisectoraal, gebiedsgericht, alleen of samen

Een overheid kan het vrijwillige programma sectoraal, maar ook multisectoraal insteken. Ook kan een programma gebiedsgericht zijn. En overheden kunnen samen een programma opstellen. Bijvoorbeeld op het gebied van energietransitie. Meer informatie hierover vindt u op de pagina Procedure programma, onder het kopje ‘Vaststellen gezamenlijk programma’.

Overheden kunnen vrijwillige programma’s vaststellen voor bijvoorbeeld:

• sectoraal beleid (horecabeleid, verkeersbeleid, klimaatadaptatie, ruimtelijke inrichting, enzovoorts)
• gebiedsgericht beleid (stedenbouwkundig beleid, openbare ruimte-plannen, ontwikkelingsplannen)
• combinaties daarvan.

Wat geen (vrijwillig) programma is

Geen programma als bedoeld in artikel 3.5 Omgevingswet, zijn documenten met daarin:

• een intern werkprogramma om werkzaamheden te plannen en uit te voeren
• een programma als tijdelijke werkeenheid binnen een organisatie
• (alleen) een (bestuurlijke) afspraak ‘wie doet wat’
• voortgangsinformatie
• een verkenning (de Omgevingswet kent dit als onderdeel van de projectprocedure, maar het instrument wordt breder ingezet)
• een verslag (bijvoorbeeld een monitoringsrapport over omgevingswaarden of een voortgangsrapport over de uitvoering van een eerder vastgesteld programma)

Deze voldoen niet aan artikel 3.5 Omgevingswet. Ze bevatten geen (nieuwe) beleidskeuzes en kondigen geen (nieuwe) maatregelen aan. Bevat het document ook beleidskeuzes zoals taakstellingen voor ontwikkelopgaven of voorgenomen projecten of maatregelen? Dan voldoet het wel aan artikel 3.5 Omgevingswet.

Een programma kan voor een deel over de fysieke leefomgeving gaan én voor een deel over een ander beleidsterrein. Bijvoorbeeld beleid op het terrein van volkshuisvesting of beleid over de verkeersveiligheid of (volks)gezondheid.

Voldoet de inhoud van het document niet aan de criteria uit artikel 3.5 Omgevingswet (ten minste 1 uitwerking van beleid of 1 maatregel)? Of gaat het niet over een onderwerp dat binnen de reikwijdte van de Omgevingswet valt (zie artikel 1.2 Omgevingswet)? Dan stelt de overheid dit document niet vast als programma.

Beleid in ander beleidsdocument dan vrijwillig programma

Of de overheid beleid over de fysieke leefomgeving opneemt in een vrijwillig programma, is een keuze. Het is niet zo dat ieder beleidsdocument dat voldoet aan de in artikel 3.5 Omgevingswet opgenomen beschrijving daarmee ook van rechtswege een programma als bedoeld in dat artikel is. Daarvoor is nodig dat de overheid het beleidsdocument ook vaststelt als een programma als bedoeld in de Omgevingswet.

De redenering hierachter is de volgende: Artikel 3.4 Omgevingswet is een kan-bepaling. Artikel 3.5 definieert vervolgens de inhoud van het (vrijwillig) programma. Uit deze twee bepalingen volgt dat het niet verplicht is om een document dat voldoet aan de definitie van het instrument programma, ook als programma vast te stellen. Er wordt geen regel overtreden als een beleidsdocument wordt vastgesteld op het gebied van de fysieke leefomgeving zonder het als programma vast te stellen.

Soms is het vanuit inhoudelijke, politieke of bestuurlijke redenen onwenselijk om bepaald beleid op te nemen in een programma. In dat geval kan het bevoegd gezag kiezen voor een beleidsbrief, beleidsnota of een ander beleidsdocument. De reden hiervoor kan bijvoorbeeld de 'timing' of de 'gevoeligheid' van het onderwerp zijn. Of de gewenste wijze van totstandkoming van het beleid. Het is dan van belang om in dat document de verhouding met de omgevingsvisie en de bestaande programma's te beschrijven.

Wij adviseren om bij het actualiseren van de omgevingsvisie of het vaststellen van latere programma’s te bezien of het beleid uit zo'n beleidsdocument daarin alsnog een plaats moet krijgen.

Hoewel de letterlijke wettekst dus ruimte laat, is het de bedoeling van de wetgever geweest dat bestuursorganen beleidsplannen waarin zij beleidskeuzes over de fysieke leefomgeving maken, opnemen in de omgevingsvisie en/of in een programma. Dat heeft ook verschillende voordelen, zie hierna onder de kop ‘Voordelen opnemen beleid in vrijwillig programma’.

Aandachtspunt mer

Voldoet een beleidsdocument qua inhoud aan de definitie van een programma en wordt het niet als programma vastgesteld? Dan bestaat het risico dat het Hof van Justitie (EU) dit als omzeiling van de richtlijn strategische milieubeoordeling zal zien als door die keuze ten onrechte geen plan-mer gemaakt is. Het Hof laat zich immers leiden door de inhoud en niet door de naam van het document.

Aandachtspunt inspraak

Het verdrag van Aarhus bevat enkele artikelen over inspraak. Artikel 6 gaat over het betrekken van milieu in de besluitvormingsprocedure voor specifieke, in een bijlage genoemde, activiteiten. Door de implementatie van de mer-richtlijn in de Omgevingswet wordt aan dit artikel voldaan.

Artikel 7 gaat over inspraak over plannen, programma's en beleid betrekking hebbende op het milieu. Dit artikel uit de mer-richtlijn is niet beperkt tot specifieke activiteiten, maar gaat heel breed over het milieu. De begrippen 'plannen' en 'programma’s' zijn niet gedefinieerd en daarmee is de werking breed. Ook het begrip 'milieu' is niet gedefinieerd. Maar uit artikel 3 blijkt wel dat het verdrag een breed milieubegrip hanteert ('lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen.'). Het begrip 'publiek' is wel gedefinieerd: een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen.

Stellen bestuursorganen beleidsdocumenten vast over ‘het milieu’ die het karakter hebben van een plan of programma? En voorzien zij daarbij niet in inspraak voor het publiek? Dan handelen ze in strijd met het verdrag van Aarhus.

Voordelen opnemen beleid in vrijwillig programma

1. Het omgevingsbeleid (in omgevingsvisie en programma's) vormt een samenhangend geheel. Deze beleidsdocumenten vormen ook weer een geheel met de andere instrumenten uit de beleidscyclus.
2. De overheid stelt een programma vast met het oog op de doelen van de Omgevingswet. Dat benadrukt de samenhang met andere onderwerpen en de balans tussen beschermen en benutten. Dit voorkomt dat overheden beleid maken waarin ze onvoldoende kijken naar de verhouding met andere beleidsdocumenten.
3. De keuze voor een programma vergroot de inzichtelijkheid en de voorspelbaarheid van het omgevingsrecht: er is duidelijkheid over de status van het document en de wijze van verantwoording. Het programma is zelfbindend en er kan politieke en maatschappelijke verantwoording over worden afgelegd.
4. De verplichte participatie bij het programma vergroot de kwaliteit van de beleidsontwikkeling en het maatschappelijk draagvlak voor het beleid.
5. Beleid opnemen in een programma zorgt voor meer overzicht en betere kenbaarheid van het beleid omdat omgevingsvisie én programma's in het DSO staan. Binnen het Omgevingsloket van het DSO zoekt u op thema naar overheidsdocumenten, waaronder het programma.
6. Alles wat u met een ander beleidsdocument kunt, kunt u ook met het programma. Er is vrijheid in inhoud en structuur (vrijwillig programma). Binnen de gemeente, de provincie, het waterschap en het Rijk zijn inhoudelijk verschillende typen programma's mogelijk voor verschillende opgaven, thema's, gebieden en passend bij bestuurlijke wensen.
7. De keuze voor een programma zorgt voor een goede uitvoering van internationale verplichtingen. Dat voorkomt een grotere onderzoekslast en juridische risico's bij besluitvorming over projecten.
8. Gezamenlijke programma's van meerdere overheden zijn toegestaan (artikel 2.2, lid 2 Omgevingswet). Gezamenlijke programma's ondersteunen goed afgestemde doelstellingen voor de fysieke leefomgeving, het gezamenlijk nemen van maatregelen en zijn een goed middel om bestuurlijke afspraken daarover vast te leggen.
9. Een programma kan als grondslag dienen voor de inzet van andere instrumenten uit de Omgevingswet:
   • Landinrichting landelijk gebied (hoofdstuk 12 Omgevingswet)
   • Vestiging van een voorkeursrecht (artikel 9.1, lid 1, onderdeel b, Omgevingswet)
   • Sluiten van een overeenkomst over financiële bijdragen voor ontwikkelingen in een gebied (artikel 13.22 Omgevingswet)
   • Onderbouwing van de functionele samenhang van het via het omgevingsplan afdwingen van financiële bijdragen voor ontwikkelingen in een gebied (artikelen 13.23 en 13.24 Omgevingswet)
   • Een programma kan helpen bij de motivering van de aanwezigheid van een provinciaal belang bij een reactief interventiebesluit op het omgevingsplan (artikel 16.21 Omgevingswet) en bij advies en instemming over een aanvraag om een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 16.15a, onder d Omgevingswet en artikel 4.25, lid 1, onder g en 4.38, lid 2 Omgevingsbesluit).
10. Een programma onder de Omgevingswet kan niet tot nadeelcompensatie leiden. Dit is alleen anders voor programma's die direct activiteiten toestaan (beheerplan Natura 2000) (artikel 15.1, lid 1, onder c Omgevingswet). Autonome beleidsdocumenten zijn niet uitgezonderd als schadeoorzaak voor nadeelcompensatie.

De titel van een programma

Wordt het beleid(sdocument) vastgesteld als programma? Dan is het, voor de herkenbaarheid, verstandig om dit ook in de titel tot uitdrukking te brengen. Dit is echter niet verplicht. Wordt het beleid(sdocument) niet vastgesteld als programma? Dan is het verstandig om het geen programma te noemen.

Overgangsrecht vrijwillige programma’s (anticiperende programma’s)

De wetgever wilde het mogelijk maken dat overheden al voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ‘zich bij de vaststelling van beleidsdocumenten zoals structuurvisies voor thema’s of gebieden al [konden] richten op de komst van de Omgevingswet'. Daarvoor bevat artikel 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet een regeling.

Op grond van artikel 4.11 Invoeringswet Omgevingswet konden overheden al voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een programma vaststellen (anticiperend programma).

Eisen aan anticiperende programma's

Het moest dan gaan om een vrijwillig programma dat is vastgesteld tussen 23 maart 2016 en de inwerkingtreding van de Omgevingswet. En het beleidsdocument moest voldoen aan de eisen die de Omgevingswet stelt aan programma's zoals inhoud, procedure en mer.

Het gaat dan om de inhoudelijke regels voor programma's:

• voldoen aan de inhoudelijke omschrijving van wat een programma is uit artikel 3.5 Omgevingswet. Dit betekent dat er ten minste 1 uitwerking van beleid en 1 maatregel in staat en het gaat over een onderwerp dat binnen de reikwijdte van de Omgevingswet valt (zie artikel 1.2 Omgevingswet).
• voldoen aan eventueel toepasselijke instructieregels uit hoofdstuk 4 Besluit kwaliteit leefomgeving (de instructieregels in hoofdstuk 4 Bkl zien echter uitsluitend op verplichte programma's).

En het gaat om de procedurele regels voor programma's:

• zie afdeling 10.4 Omgevingsbesluit. Met name van belang zijn de regels over het voorbereid zijn met participatie en de motivatie over de verrichte participatie (artikel 10.8 Omgevingsbesluit)
• als het programma plan-mer-plichtig is, dan is er een plan-mer opgesteld.
• het is voorbereid met de juiste procedure (bij niet-mer-plichtige vrijwillige programma's is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing, bij wel mer-plichtige wel).

Voldoet het beleidsdocument hieraan? Dan geldt het als een programma op basis van de Omgevingswet. Het programma kan dus ook worden gebruikt voor de inzet van wettelijke instrumenten uit de Omgevingswet. (Meer hierover leest u op deze pagina onder het kopje 'Voordelen opnemen beleid in vrijwillig programma' onder nummer 9).

Beschikbaarstelling van anticiperende programma's via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) volgens de TPOD programma was geen vereiste. Daarnaast is het volgens de toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet (kst-34986-3, pagina 466) geen probleem als de met een programma gelijk te stellen structuurvisie door de gemeenteraad of Provinciale Staten is vastgesteld (zoals de Wro voorschreef) in plaats van door het college van burgemeester en wethouders of het college van Gedeputeerde Staten (die onder de Omgevingswet programma's vaststellen).

Meer informatie

• Overzichtspagina Programma
• Wegwijzer vrijwillig programma
• Inspiratiedocument Het programma onder de Omgevingswet