Handhavingsinstrumenten waterdomein

Toezicht en handhaving

De overheid houdt toezicht op activiteiten. Als de overheid een overtreding constateert, kan zij bestuursrechtelijk handhaven Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup). Of het openbaar ministerie inschakelen, om strafrechtelijk te handhaven. Toezicht op activiteiten van burgers en bedrijven moet worden onderscheiden van interbestuurlijk toezicht.

Bevoegd gezag moet toezicht houden en handhaven

De Omgevingswet bepaalt dat het bevoegd gezag de taak heeft om bestuursrechtelijk te handhaven op overtredingen van voorschriften van een omgevingsvergunning. En op overtredingen van algemene regels, waaronder de specifieke zorgplicht. Ga daarom eerst na wie het bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning of de algemene regels. Zie daarvoor de pagina Bevoegd gezag in de Omgevingswet.

Voor rijkspartijen is een Rapport toezicht en handhaving rijkspartijen en de Omgevingswet (pdf, 639 kB) beschikbaar.

Aanwijzing toezichthouders

Om te kunnen handhaven, moet het bevoegd gezag toezicht houden op de naleving van de regels. Iedere overheid die een bestuursrechtelijke handhavingstaak heeft, moet daarom toezichthouders aanwijzen. Die aanwijzing gebeurt in afzonderlijke aanwijzingsbesluiten, gebaseerd op artikel 18.6 van de Omgevingswet. De aanwijzingsbesluiten worden gepubliceerd in de Staatscourant.

Toezicht bij meervoudige aanvraag

Soms vraagt een initiatiefnemer een omgevingsvergunning aan voor meer dan één wateractiviteit, dit is een meervoudige aanvraag Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup). Dan kan er sprake zijn van samenloop van bevoegdheden: er zijn verschillende bestuursorganen bevoegd voor de afzonderlijke activiteiten in de aanvraag. Vaak is het waterschap dan het bevoegd gezag voor de meervoudige aanvraag, maar er zijn uitzonderingen.

Het bestuursorgaan dat geen bevoegd gezag is voor de meervoudige aanvraag, maar wel bevoegd zou zijn als er een enkelvoudige aanvraag wordt ingediend, heeft een adviesrecht en een instemmingsrecht op de omgevingsvergunning voor de wateractiviteit. Dat bestuursorgaan is ook bevoegd om toezicht te houden en om bestuursrechtelijk te handhaven. Dat is anders dan onder de Waterwet. Volgens de Waterwet mocht alleen het bevoegd gezag (dat de vergunning had verleend) handhaven.

Wettelijke grondslag voor toezicht

De bevoegdheden die een bestuursorgaan heeft bij het houden van toezicht, staan vooral in de Algemene wet bestuursrecht. Toezichthouders mogen bijvoorbeeld gegevens opvragen en monsters nemen. De Omgevingswet bepaalt in aanvulling hierop dat toezichthouders ook woningen mogen betreden (met de benodigde apparatuur) zonder toestemming van de bewoner. Dit moet dan wel in het aanwijzingsbesluit van de toezichthouders zijn bepaald.

Uitvoerings- en handhavingsstrategie

Waterschappen, provincies, gemeenten en het Rijk zorgen ervoor dat de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving op orde is. Ze stellen daarvoor een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast. Artikel 13.6 van het Omgevingsbesluit bepaalt wat de inhoud moet zijn van die strategie. De strategie moet bijvoorbeeld de prioriteiten voor toezicht en handhaving bevatten. Ook moet het inzicht bieden in de afspraken die de overheid met het openbaar ministerie heeft gemaakt over strafrechtelijke handhaving. Er is een Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht beschikbaar. Overheden kunnen die overnemen.

De provincie heeft tot taak om de onderling afgestemde uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak te coördineren binnen de eigen provincie. Daarvoor stellen de provincies een of meer handhavingsoverleggen in. Is er sprake van bovenprovinciale belangen? Dan coördineren de ministers van Infrastructuur en Waterstaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit staat in artikel 18.26 van de Omgevingswet.

Handhavingsinstrumenten

Het bevoegd gezag heeft verschillende instrumenten om handhavend op te treden bij wateractiviteiten:

• een last onder dwangsom
• een last onder bestuursdwang
• een bestuurlijke strafbeschikking (een geldboete)
• strafrechtelijke handhaving
• intrekking van de omgevingsvergunning voor de wateractiviteit

Dit zijn dezelfde instrumenten als die voor de andere activiteiten, geregeld in de Omgevingswet. Hieronder worden bijzonderheden genoemd die gelden voor wateractiviteiten. Op de instrumenten die voor het waterbeheer hetzelfde zijn als voor het overige omgevingsrecht wordt niet ingegaan.

Bestuursrechtelijk optreden

Bij constatering van een overtreding, gaat het bevoegd gezag eerst na of de overtreding te legaliseren is. Is dit het geval, dan wordt hierop ingezet.

In eenvoudige gevallen volgt eerst een waarschuwing waarin de mogelijkheid wordt geboden om de overtreding binnen een opgelegde termijn ongedaan te maken. Tijdens een hercontrole wordt vervolgens gecontroleerd of dit daadwerkelijk gebeurd is.

Is dit niet het geval dan wordt afhankelijk van de zwaarte van de overtreding een keuze gemaakt tussen last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. Bij last onder bestuursdwang wordt de overtreding op kosten van de overtreder ongedaan gemaakt. Bij een last onder dwangsom wordt per tijdseenheid of aantal overtredingen een bedrag geïnd. Op deze wijze wordt de overtreder gedwongen om de (gevolgen van de) overtreding ongedaan te maken.

Intrekken van de omgevingsvergunning voor een wateractiviteit

De bevoegdheid om een verleende omgevingsvergunning voor een wateractiviteit in te trekken, staat in artikel 18.10 van de Omgevingswet. Deze bepaling spreekt over beschikking, en dat betekent dat bijvoorbeeld ook een verleend maatwerkvoorschrift kan worden ingetrokken. Daarmee is de intrekkingsbevoegdheid wat ruimer dan onder de Waterwet het geval was. Het derde lid van artikel 18.10 bepaalt dat het bevoegd gezag de overtreder de gelegenheid moet bieden om zijn handelen binnen een bepaalde termijn alsnog in overeenstemming te brengen met de regels.

Het besluit tot intrekken van een omgevingsvergunning (of een maatwerkvoorschrift) wordt ambtshalve genomen. Voor het intrekken van de omgevingsvergunning geldt grotendeels dezelfde procedure (regulier) of uitgebreid als voor het verlenen van de omgevingsvergunning.

Strafrechtelijke handhaving

In plaats van bestuursrechtelijke handhaving is ook strafrechtelijke handhaving mogelijk bij overtredingen van specifieke zorgplichten, algemene regels of vergunningvoorschriften voor wateractiviteiten. De algemene zorgplicht is niet strafrechtelijk handhaafbaar. De overtreders worden dan vervolgd door het Openbaar Ministerie en krijgen hun staf opgelegd door de strafrechter. Of krijgen een bestuurlijke strafbeschikking. De bevoegdheid om een bestuurlijke strafbeschikking op te leggen wordt uitgewerkt in het Besluit OM-afdoening.

De strafrechtelijke handhaving van overtredingen van algemene regels en vergunningen op grond van de Omgevingswet is geregeld in de Wet op de economische delicten.

Alle omgevingsvergunningen en alle algemene regels over wateractiviteiten zijn strafrechtelijk handhaafbaar. Dat geldt zowel voor de regels op rijksniveau als voor de regels in de omgevingsverordening en de waterschapsverordening. Daarom mogen er in die verordeningen geen strafbepalingen meer worden opgenomen.

Interbestuurlijk toezicht

Interbestuurlijk toezicht gaat over het toezicht dat het Rijk en de provincies houden op het functioneren van waterschappen en gemeenten. Dat is dus wat anders dan het toezicht op activiteiten van burgers en bedrijven.

De provincies zijn vooral verantwoordelijk voor het interbestuurlijke toezicht in het waterbeheer. Provincies houden toezicht op de uitoefening van taken door waterschappen (op grond van titel V van de Waterschapswet). Van belang hierbij is te weten dat het de provincies zijn die de waterschappen instellen. Het Rijk (de Inspectie Leefomgeving en Transport, ILT) houdt toezicht op deze taak van de provincie. Dat noemen we getrapt toezicht en is geregeld in titel V van de Provinciewet.

Informatieplicht waterschappen

Om goed toezicht te kunnen houden, hebben de provincies informatie van de waterschappen nodig. De provincies regelen in hun omgevingsverordening welke informatie de waterschappen bij hen moeten aanleveren en hoe vaak dat moet gebeuren. Het gaat bijvoorbeeld om informatie over de voortgang van de uitvoering van het waterbeheerprogramma.

Provinciale instrumenten voor interbestuurlijk ingrijpen bij waterschap

Als een provincie vindt dat een waterschap zijn taken niet naar behoren uitoefent, kan zij ingrijpen. De Omgevingswet biedt daarvoor 2 instrumenten:

• instructies – zie artikel 2.33
• indeplaatstreding – zie artikel 2.36, eerste lid

Met een instructie kan de provincie een waterschap opdragen om een taak of bevoegdheid op een bepaalde manier uit te voeren.

Indeplaatstreding gaat nog een stap verder, dan voert de provincie zelf de taak of bevoegdheid uit op kosten van het waterschap. De Waterschapswet bevat daarnaast nog het instrument van schorsing en vernietiging. Dat betekent dat de provincie een besluit van het waterschap ongeldig verklaart.

Meestal komt het echter niet zo ver. Is een provincie het niet eens is met de manier waarop een waterschap zijn taken of bevoegdheden vervult? Dan gaat de provincie eerst ambtelijk en vervolgens bestuurlijk in gesprek. Vaak is dat genoeg om het waterschap bij te sturen.

Rechtstreeks interbestuurlijk ingrijpen Rijk bij waterschap

In uitzonderingsgevallen kan het Rijk ook rechtstreeks interbestuurlijk ingrijpen bij een waterschap. Het Rijk heeft dan ook de beschikking over instructies, indeplaatstreding, schorsing en vernietiging. Dit staat in de artikelen 2.34, 2.36, tweede lid en 2.37 Omgevingswet. Een reden voor het Rijk om het getrapte toezicht over te slaan kan liggen in de dreiging dat verplichtingen op grond van een Europese richtlijn niet worden nageleefd door het waterschap. Zoals de Kaderrichtlijn Water.

Zie ook

Meer algemene informatie over Vergunning, toezicht en handhaving (VTH).