Programma: dit houdt het in

Beleidsinstrumenten Omgevingswet

De Omgevingswet maakt onderscheid tussen beleid en normstelling. Voor normstelling (juridisch bindende regels) en beleid zijn er aparte instrumenten. Beleid is eenvoudig gezegd een beschrijving van een overheid van:

• de belangen van die overheid bij de fysieke leefomgeving (waar voelt de betreffende overheid zich verantwoordelijk voor)
• de doelen voor de fysieke leefomgeving (waar wil de betreffende overheid naartoe)
• de manieren (maatregelen) waarop de overheid in kwestie die doelen wil bereiken (denk aan subsidies, feitelijke maatregelen of regels stellen)
• binnen welke tijd die overheid in kwestie die gestelde doelen wil bereiken

De Omgevingswet kent 2 instrumenten voor beleid over de fysieke leefomgeving: de omgevingsvisie  en het programma. De omgevingsvisie en het programma staan in hoofdstuk 3 van de Omgevingswet.

Inhoud programma

Een programma is een politiek-bestuurlijk document waarin de overheid keuzes maakt over de fysieke leefomgeving.

Voor het programma bepaalt artikel 3.5 van de Omgevingswet dat een programma bevat:

a. de uitwerking van het te voeren beleid voor ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de  fysieke leefomgeving Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup);

b. maatregelen om aan 1 of meer omgevingswaarden Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) te voldoen of maatregelen om 1 of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.

Het maken van politiek/bestuurlijke keuzes staat in een programma dus centraal. Het kan daarbij gaan om beleidskeuzes en keuzes over te nemen maatregelen.

Een programma bevat ten minste 1 uitwerking van beleid of 1 maatregel (artikel 3.5 Omgevingswet). Ook moet een programma gaan over een onderwerp dat binnen de reikwijdte van de Omgevingswet valt (artikel 1.2 Omgevingswet).

Bestuursorganen mogen hun (vrijwillige) programma's in beginsel naar eigen inzicht inrichten. Voor een aantal typen programma's worden in de wet en bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen gesteld aan de inhoud, vorm en totstandkomingsprocedure. Een overzicht van de verschillende types programma vindt u verderop op deze pagina onder het kopje ‘Verschillende programma’s’.

Bevoegde bestuursorgaan

Programma’s zijn door de wetgever bedoeld voor het meer uitvoeringsgerichte beleid. Daarom zijn het college van burgemeester en wethouders, het algemeen bestuur van het waterschap, Gedeputeerde Staten en de ministers, bevoegd een programma vast te stellen. Dit staat in artikel 3.4 van de Omgevingswet. De gemeenteraad, Provinciale Staten of Staten-Generaal zijn hiertoe niet bevoegd.

Procedure

Informatie over de procedure voor het vaststellen van een programma vindt u op de pagina Procedure programma.

Verhouding programma en omgevingsvisie

Het programma onderscheidt zich van de omgevingsvisie omdat het met name bedoeld is voor het uitvoeringsgerichte, (multi)sectorale of gebiedsgerichte beleid. Programma’s zullen, anders dan de omgevingsvisie, veelal niet-strategisch beleid bevatten. Maar een programma kan wel strategisch beleid bevatten. De focus ligt in een programma vaak minder op het langetermijnbeleid en meer op het korte(re)termijnbeleid dan in de omgevingsvisie.

Programma’s kunnen een uitwerking bevatten van het beleid in de omgevingsvisie. Maar ze kunnen ook zonder ‘haakje’ in de omgevingsvisie een beleidsuitwerking en/of maatregelen bevatten. Aandachtspunt is wel dat nieuw beleid in een programma niet in strijd mag zijn met het integrale omgevingsbeleid in de omgevingsvisie. Dat leidt immers tot onduidelijkheid. De omgevingsvisie en de programma’s van de betreffende overheid zijn communicerende vaten. Zo kan het opstellen van een programma aanleiding geven tot wijziging/aanvulling van het beleid in de omgevingsvisie en andersom.

Verplichte participatie bij voorbereiding programma

Voor alle programma's is het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van het programma verplicht (artikel 10.8 Omgevingsbesluit). Lees hier meer over op de pagina Participatie bij het opstellen van een programma.

Betrokkenheid gemeenteraad of Provinciale Staten

Het is verstandig om ook de gemeenteraad, Provinciale Staten (of de Staten-Generaal) goed te betrekken bij de voorbereiding en inhoud van een programma. Aandachtspunt is dat de gemeenteraad en Provinciale Staten het budgetrecht hebben en akkoord moeten zijn met de financiële aspecten van de uitvoering van de maatregelen in een programma. Ook is het politiek/bestuurlijk vaak belangrijk dat de volksvertegenwoordigende organen de beleidskeuzes in het programma onderschrijven. Lees meer over het betrekken van de gemeenteraad of Provinciale Staten op de pagina Participatie bij het opstellen van een programma.

Verschillende programma’s

De Omgevingswet kent verschillende programma’s:

• verplichte programma’s
• onverplichte programma’s
• vrijwillige programma’s
• programma’s met een programmatische aanpak

Verplichte programma’s

Voor specifieke onderwerpen verplicht de Omgevingswet bepaalde bestuursorganen om een programma op te stellen. In veel gevallen volgt die verplichting uit Europese regelgeving. Dit noemen we de verplichte programma’s. De Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit bevatten regels over de inhoud en totstandkomingsprocedure van verplichte programma’s. Meer informatie vindt u op de pagina Verplicht programma.

Onverplichte programma’s

Voor een aantal programma’s is er geen verplichting om ze vast te stellen, maar stelt paragraaf 3.2.3 van de Omgevingswet wel inhoudelijke regels. Daarnaast zijn er regels over de totstandkomingsprocedure in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit. Dit noemen we de onverplichte programma’s. Meer informatie vindt u op de pagina Onverplicht programma.

Vrijwillige programma’s

Voor de meeste onderwerpen mag het bestuursorgaan zelf beslissen of het een programma vaststelt. Deze programma’s hebben de artikelen 3.4 en 3.5 van de Omgevingswet als grondslag. We noemen dit de vrijwillige programma’s. De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit geven een beperkt aantal regels over de totstandkomingsprocedure. Het opnemen van beleid in een vrijwillig programma heeft diverse voordelen. Meer informatie vindt u op de pagina Vrijwillig programma.

Programma met een programmatische aanpak

Het programma met een programmatische aanpak is een bijzonder type programma. Het staat in paragraaf 3.2.4 van de Omgevingswet. Het bepaalt de of creëert ontwikkelingsruimte. Dat gebeurt via samenhangende activiteiten en maatregelen in een gebied waar omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving onder druk staan.

Bij een programma met een programmatische aanpak is er altijd sprake van een combinatie van een programma en regels. Het programma bevat het gebied, de periode, doelstellingen, ontwikkelingen, activiteiten, gevolgen en maatregelen (artikel 3.17 Omgevingswet). De regels komen in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze regels zetten de programmatische aanpak aan (artikel 3.15 Omgevingswet) en verklaren bestaande regels buiten toepassing (artikel 3.16 Omgevingswet). Meer informatie over het programma met programmatische aanpak vindt u op de pagina Programma's met een programmatische aanpak.

Programma is zelfbindend

Het programma is in beginsel zelfbindend. Dit betekent dat het alleen het bestuur zelf bindt. Een programma kan wel burgers en bedrijven stimuleren om die dingen te doen, die helpen om de doelstellingen te behalen. Er is geen sprake van direct toezicht op of handhaving van een programma.

Een uitzondering is het programma met het programma met het beheerplan Natura 2000-gebied. Dat programma is kaderstellend voor activiteiten. Daarvoor is dan geen vergunning meer nodig. Meer informatie vindt u op de pagina Gebiedsbescherming in het programma | Informatiepunt Leefomgeving.

Gezamenlijk programma

Een programma kan door meerdere overheden worden opgesteld om samen vastgestelde doelstellingen te behalen. Zij stellen dan ieder voor zich hetzelfde programma vast. Zo geldt het programma voor al die overheden (artikel 2.2, lid 2 Omgevingswet). Zie voor meer informatie de pagina Procedure programma, onder het kopje 'Vaststellen gezamenlijk programma'.

Beleidsregels in een programma en de nadelen daarvan

Bestuursorganen kunnen beleidsregels in een programma opnemen. Een reden hiervoor kan zijn dat het wenselijk is om het beleid over een thema en daarmee samenhangende beleidsregels in 1 document vast te leggen. Beleidsregels hebben een andere werking dan het andere beleid in het programma. Daarom is het verstandig om beleidsregels in het programma goed herkenbaar te maken. Bijvoorbeeld door ze in een aparte paragraaf of in een kader te zetten. En door duidelijk te vermelden dat het beleidsregels zijn en over welke bevoegdheid die beleidsregels gaan. Voor de vindbaarheid van de beleidsregels verdient het aanbeveling om in de naam van het programma en besluit tot uitdrukking te brengen dat het ook beleidsregels bevat.

Aan het opnemen van beleidsregels in een programma zit wel een belangrijk nadeel voor de vindbaarheid en kenbaarheid. Om die reden adviseren wij om beleidsregels niet op te nemen in een programma, maar deze als zelfstandig besluit vast te stellen. Wij geven dit advies om de volgende reden:

Bestuursorganen moeten hun beleidsregels niet alleen bekendmaken in het digitale publicatieblad. Ze moeten de beleidsregels ook beschikbaar stellen in de wettenbank (Rijk) of decentrale regelingenbank. In de wettenbank/regelingenbank zijn ze vervolgens in de zoekcategorie ‘beleidsregels’ eenvoudig terug te vinden.

Maken de beleidsregels deel uit van een met STOP/TPOD gepubliceerd programma? Dan zijn de beleidsregels wel als onderdeel van het programma bekendgemaakt in het digitale publicatieblad en is het programma te vinden in de wettenbank/regelingenbank én in het Omgevingsloket via Regels op de kaart. Daarmee is aan de publicatievereisten voor beleidsregels voldaan. Maar de beleidsregels zijn in de wettenbank/regelingenbank niet terug te vinden in de zoekcategorie ‘beleidsregels’. Hiermee zijn de beleidsregels slecht vindbaar.

Meer informatie over beleidsregels vindt u op de pagina over beleidsregels.

Maatregelen in een programma

De bedoeling van het programma is dat de doelstellingen worden behaald. Dat gaat niet vanzelf. Daarom benoemt de overheid in een programma bij voorkeur ook de maatregelen. Die maatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit (een combinatie van):

• inzet van communicatie- en informatie-instrumenten
• beleidsregels waarin het bestuursorgaan aangeeft hoe zij belangen tegen elkaar afweegt, feiten vaststelt of wettelijke voorschriften uitlegt bij de uitoefening van een bevoegdheid
• inzet van financiële instrumenten, zoals overheidsinvesteringen, leningen of subsidies
• afspraken met organisaties
• feitelijk te treffen maatregelen, zoals de uitvoering van projecten door de overheid
• het stellen van algemene regels in een algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening, het omgevingsplan of de waterschapsverordening.

Programma als grondslag voor inzet wettelijke instrumenten

Een programma kan als grondslag dienen voor de inzet van wettelijke instrumenten:

• Landinrichting landelijk gebied (hoofdstuk 12 Omgevingswet)
• Vestiging van een voorkeursrecht (artikel 9.1, lid 1, onderdeel b, Omgevingswet)
• Sluiten van een overeenkomst over financiële bijdragen voor ontwikkelingen in een gebied (artikel 13.22 Omgevingswet)
• Onderbouwing van de functionele samenhang van het via het omgevingsplan afdwingen van financiële bijdragen voor ontwikkelingen in een gebied (artikelen 13.23 en 13.24 Omgevingswet)
• Een programma kan helpen bij de motivering van de aanwezigheid van een provinciaal belang bij een reactief interventiebesluit op het omgevingsplan (artikel 16.21 Omgevingswet) en bij advies en instemming over een aanvraag om een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 16.15a, onder d Omgevingswet en artikel 4.25, lid 1, onder g en 4.38, lid 2 Omgevingsbesluit).

Meer informatie

Meer informatie over het programma vindt u via de overzichtspagina Programma.